中央一号文件继续强调“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”,这是自2020年开展新一轮农村宅基地制度改革试点以来,中央一号文件连续4年用同样的表述对宅基地制度改革试点工作进行部署,也是自党的十八大以来连续11年中央一号文件强调要改革完善农村宅基地制度,由此可见中央对此项改革的高度重视。农村宅基地和住房是农民的基本生活资料和重要财产，也是农村发展的重要资源。探索宅基地制度改革是推动农业农村现代化、保障国家和社会秩序稳定良好的关键，立足农村实际，推进农村宅基地流转，是盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅、增加农民财产性收入、激发乡村发展活力的有效途径，对于乡村振兴和城乡融合发展有着非常重要的意义。 

农村宅基地制度改革的目的是通过“三权分置”（三权即宅基地所有权、资格权、使用权）改革建立依法取得、节约利用、权属清晰、权能完整、流转有序、管理规范的农村宅基地制度。2015年,中央启动了包括宅基地制度改革试点在内的农村土地制度三项改革试点,探索完善农民宅基地权益、完善宅基地管理制度的路径办法。2018年中央一号文件创新提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”的改革思路。从2020年起，全国各地围绕保障农民基本居住权,探索宅基地“三权分置”实现形式开展新一轮农村宅基地制度改革试点,期间中央、省、市出台多个文件，指导支持地方政府探索宅基地改革路径。

一、天宁区宅基地基本情况

截止今年4月，我区全面完成农村宅基地基础信息调查，对全区郑陆镇、青龙街道25个行政村开展宅基地面积、位置、权属、利用情况等信息排摸，建立包括宅基地权利人、地雷、四至方位、宗地面积、房屋建筑面积以及审批、使用、流转、监督等信息在内的农村宅基地数据库。据统计，天宁区25个行政村，现有农村宅基地总宗数22529宗，宅基地面积4884.29亩，其中，涉及一户多宅户数为4803户，闲置宅基地面积为117.31亩；闲置宅基地969宗，涉及面积118.19亩，平均每宗闲置宅基地占地0.12亩。

二、具体做法和成效

近年来，我区在推进宅基地制度改革方面，借鉴先进地区改革经验，结合我区宅改实际，以点带面，按照“确权、赋权、活权”要求,扎实推进基础工作、完善制度建设,健全长效监管机制、落实落细工作举措,积极稳慎推进宅基地改革各项工作。2022年，区政府专门出台《关于加强和规范农村宅基地审批管理工作的通知》，对郑陆镇宅基地审批管理、资格认定、以及申请审批管理及人员资格认定作出了详细的规定，为宅改顺利推进奠定了坚实的基础。

具体做法：一是全面落实规划先行，按照新型城镇化发展趋势，加快编制实用性规划，按照规划确定集聚提升类村庄、特色保护类村庄、城郊结合类村庄、搬迁撤并类村庄和其他一般村庄五类村庄分类实施；率先启动了牟家、查家和丰北村庄规划编制。二是充分利用调查成果。在全面调查摸底的基础上建立镇域“人、地、房”一体化宅基地数据库，将农村宅基地资格权数据纳入农村宅基地审批管理平台统一管理，实现可查、动态更新。三是协同推进历史遗留问题处置和确权登记颁证。分类梳理历史遗留问题，探索宅基地历史遗留问题处置方式，进一步细化政策，打通难点和阻点。

取得初步成效：一是在宅基地“三权分置”的制度创新上，积极完善宅基地集体所有权行使制度，明确了村级组织民主管理的权利义务、决策程序和考核监管等制度；积极探索宅基地农户资格权保障制度；探索宅基地使用“权票”制度，按照“以人认定、按户归集、户内统筹”的原则，固化宅基地保障权益，公平合理保障宅基地资格权。二是在探索镇级农村住房保障机制上，优化“宅基地+公寓房”的基本保障模式，切实保障各类农民“有房住，住好房”，提升幸福感和获得感。三是在探索宅基地使用权流转制度上，鼓励以宅基地使用权租赁、经营入股等方式开展闲置宅基地和农房的激活利用；四是在宅基地整合利用上，探索镇级宅基地综合利用机制，明确适用范围、推出对象、整合方式和利用政策等探索以“权票”方式退出宅基地使用权、保留资格权的可行路径。在保证“户有所居”前提下，允许自愿退出或因整合需要同意退出全部或部分合法取得的宅基地，规定了“以宅换钱”、“以宅换房”、“以宅换宅”和“以宅换权”四种方式补偿方式。特别是在探索推行宅基地“三权四票”改革中进行了有益的尝试。

三、困难和问题 

在改革推进中存在的主要问题是:一是村庄总体规划暂未到位。郑陆镇因历史原因腾挪空间不足，缺少可利用的相对集中居住区；部分村集体内除农房外，其余都是基本农田，导致村民虽有建房资格，但却无地可建。二是房屋确权难，实际工作中，遇到部分宅基地权属不清晰，由于法律对宅基地本身存在一定的限制，但是却并未明确规定宅基地使用权人的权利，比如占有权、使用权、收益权等，界定相对模糊。还有一些宅基地存在无人认领的情况，由此难免出现一些邻里纠纷，甚至非法出租、出卖、继承等问题，有些宅基地房2屋在永久基本农田范围内，导致宅基地腾退困难。三是村民，村委和政府三方积极性还没有充分调动，特别是村民，由于受的传统居住观念影响，以及利益问题，经济能力等多方面因素，对于有偿退出宅基地使用权还处在观望阶段，积极性不高。四是一户多宅的退出机制不完善，缺乏强制性措施。一户多宅现象比较突出，部分村民盖了新的房子，老屋或者是年代久远的砖房未及时拆除。对此类宅基地退出缺乏有效的退出机制。

四、对策建议

（一）坚持规划先行，以点带面。要着眼遵循乡村自身发展规律、体现农村特点、注意乡土味道、保留乡村风貌，构建以区域美丽乡村建设规划为龙头，村庄布局规划、中心村建设规划、农村土地综合整治规划、历史文化村落保护利用规划为基础的美丽乡村建设规划体系，同时能够坚持“一张蓝图绘到底”，强化规划的刚性约束和执行力，一任接着一任干，最终将美好蓝图变成现实。要加强与上级资规部门沟通协调，在坚决维护已有“三区三线”严肃性的基础上，高标准编制国土空间总体规划，进一步优化“多规合一”实用性村庄规划和永久基本农田调整方案，确保每寸土地都经过规划。一是要着眼于未来产业布局，在农业用地总量不变的前提下，按照“相对集中合并同类项”的原则，相对集中划定高标准农田、建设用地、林地、坑塘水面，合理规划工业和农业布局，整合农村零星分散、低效闲置的土地，轻易不对既定规划轻易调整。二是要着眼于未来人口布局，统筹生产、生活和生态空间布局，合理规划村庄布局和中心村建设，特别是要明确哪些要拆、哪些村要留、哪些村要并，提前做好土地指标的调整和腾挪，持之以恒做下去，不要多久就会有效果出来。三是要着眼于未来功能布局，统筹考虑布局、适度超前实施路网水系、文教卫体、物流水利等基础设施和公共服务设施，让村民能够享受到与城市居民相同的公共服务。

(二)加大政策扶持，加快农村住房制度改革推进力度。一是要加大政策引导力度。2022年区委办出台了《常州市天宁区农村住房条件改善专项行动实施意见》，目前郑陆镇横沟村试点工作已开始启动。该试点项目总面积92813平米，总建筑面积68800平米，规划建设217户，采用双拼、三拼、四拼的方式设计户型。通过资格确认，全镇范围内有265户符合条件，此项试点让村民在宅改中尝到甜头。二要做好政策的宣传，引导农民积极参与农村住房制度改革。本着让利于民的精神，核定建设项目和优惠标准，原则上除上缴国家、省部分外，市及以下的行政性规费、城建配套费等全额免收，让农民在宅改中得到实惠。三是落实好用地政策，对拟定的农民集中居住区建设，区职能部门要优先安排用地指标，确保改革顺利推进。

(三)积极推行宅基地“三权四票”改革。所谓“三权”即宅基地所有权、资格权和使用权，“四票”指所有权票、资格权票、保留权票和使用权票，宅基地所有权归村集体所有，村集体取得宅基地后按一定的比例核发所有权票，所有权票可在全镇范围内面向村集体经济组织成员有偿流转使用权，有偿使用的收益归集体所有。宅基地资格权归农村集体经济组织成员所有，对具备分户条件且没有安置宅基地的农村集体经济组织成员，以户核发人均30平米的保障权票，保障面积以外的核发保留权票。保障权票可以抵押可贷款，可以户为单位优先享受宅基地安置，保留权票也可抵押、可贷款、可转让、可结息。宅基地使用权归村集体经济组织成员使用，可流转、租赁等方式归他人合法使用，核发使用权票，使用权不得超过20年。通过“三权四票”改革进一步完善农村住房保障体系，保障农村“户有所居，民不失所”，加快推进宅基地的退出、流转、整合、利用，促进农村经济发展，提高农民生活水平，维护农村社会稳定。

农村宅基地改革市城乡融合发展的关键环节，也是带动城乡土地要素良性互动的重要渠道，需要我们要在实践过程中不断探索，总结经验、寻找问题，根据问题给予更有针对性的应对措施，以求改革难点可以得到破解。

（天宁区人大常委会课题调研组）