城中村是在国家城镇化快速发展进程中形成的，是城市现代化进程和高质量发展过程中的结构性短板。普遍存在公共卫生安全风险大、房屋安全和消防安全隐患多、配套设施落后、环境杂乱差、社会治理难等突出问题，与中国式现代化进程格格不入。党的二十大报告指出，必须坚持在发展中保障和改善民生，不断实现人民对美好生活的向往。坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平。城中村改造工作作为各个城市高质量发展无法回避的现实问题，亟待研究规划、出台政策、形成方案、落实资金，加快推进。为摸底区域城中村现状、学习其他地区做法，为区委区政府加快城中村改造步伐提供决策建议，今年以来，区人大常委会在区委重视、区政府及有关职能部门支持下，进行了城中村改造专题调研，形成报告如下。
一、调研考察情况
围绕城中村改造调研课题，区人大常委会组建了课题调研专班，常委会分管领导为组长，环资城建工委主任及部分委员，城区街道人大工委负责人，区住建局、区征收办、自然资源和规划分局有关负责人及部分村（社区）负责人为组员。专班于2023年3月启动城区街道城中村基本情况摸底，5月基于基础数据进行现状分析研究，6月起分街道实地走访、座谈交流，7月赴合肥、扬州考察学习，同步学习政策文件，8月形成调研报告。
通过外出考察，深切感受到其他地区的一些做法值得学习借鉴。一是坚持规划引领，科学实施片区更新项目。坚持统一规划、分批实施的原则，落实片区城市更新项目。如合肥市明确了关于城中村改造三年行动计划，且积极贯彻落实《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》相关规定，把城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积控制在现状总建筑面积的20%以内，分期完成片区搬迁补偿、经营性新建和安置以及整治类提升类、新建配套设施类等相关工作。二是坚持政策支撑，多措并举实现资金平衡。片区城市更新项目内容丰富，通常包括片区内安置房建设、公益性项目建设、老旧小区道路等配套设施提升，资金平衡是片区城市更新项目得以实施的关键点。如合肥市包河区王卫片区城市更新项目，包河区积极向合肥市委市政府争取项目政策，通过适当提高容积率、不设商品住宅备案价等一系列政策，为项目实施提供政策保障，同时积极争取城市更新专项贷、土地出让金返还，以实现项目资金平衡。三是坚持融资创新，加强协商助力项目落地。片区城市更新项目资金需求量大，为避免单一银行贷款资金难以满足项目建设及利率竞价的要求，积极与政策性银行及商业银行合作，为项目拓宽融资渠道，确保金融服务到位。如包河区王卫片区城市更新项目，通过与国开行及其他商业银行协商，获得了期限长、利率低、额度大、易审批的优惠贷款条件，有效降低政府负债率，规避政府隐性债务风险，为项目成熟落地提供了资金保障。
二、我区城中村现状
通过街道、村（社区）实地走访摸排和底册数据比对，以及住建等职能部门的汇总核对，目前我区城区街道范围内城中村基本情况及存在问题如下。
（一）基本情况
天宁区中心城区4个街道共有行政村15个，现有城中自然村90个，共涉及约9000余户，人口约3万余人，房屋建筑面积约229.6万平方米，占地面积约3128.8亩。房屋现状大都为村民（居民）自建房，房屋主体结构普遍较差且年代久远，缺少必要的维护保养，存在较大的安全隐患。同时，市政基础设施和公共配套设施薄弱，环境卫生问题突出，居住人口密集且大多为老年人和出租户，居民满意度和幸福感较低，要求改造的呼声强烈。
（二）存在的主要问题
通过摸底掌握的实际情况，我区城中村存在的共性问题主要有三方面。
一是安全隐患大。绝大多数城中村房屋建造于90年代前，甚至部分建于清末、民国，设计建造不规范、房屋年久失修、结构老化严重，存在较大安全隐患。部分城中村未通天然气，大量使用瓶装液化气，同时混居、杂居情况多，私拉乱接、飞线充电现象普遍，火灾隐患多。城中村现外来人口租住多，人员复杂、流动性大，治安隐患大。
二是环境状况差。城中村建造时没有整体规划布局，房屋、道路布局随意杂乱，导致道路狭窄、间距过近，同时许多建筑外立面老旧，多年没有出新，观感较差。城中村住户观念落后，私堆乱放现象严重。电信、网络运营商在城中村布线无系统规划，各种线路杂乱密布、悬于空中。
三是基础设施落后。绝大部分城中村未实现雨污分流，加之城中村地带原始管网口径小，周边新建住宅、道路普遍地势高于城中村，汛期极易导致淹涝。内部道路狭窄通行不畅，场地空间极为有限，缺少绿化和公共活动场地，停车矛盾突出。
三、城中村改造思路及制约因素
经过对现状和存在问题的分析，借鉴我区以往一些城中村改造案例及其他地区做法，同时结合国务院最新的城中村改造指导意见中确立的基本原则，我区城中村改造的总体思路及制约因素分析如下。
（一）思路分析
城中村改造是城市有机更新的重要内容，是城市高质量发展的必选路径，其思路对策主要基于实际现状、紧迫必要性、群众呼声、资金平衡、关联项目、历史文化价值等因素综合考虑。国务院出台的最新指导意见中，明确指出城中村改造要分三类实施，具备条件的实施拆除新建；不具备条件的不可强行推进，要开展经常性整治提升，防控风险隐患；介于前两类之间的实施拆整结合。为此，我们认为，我区城中村改造思路主要分为“拆”“改”“留”三类，即分别对应国务院指导意见的“拆除新建”“拆整结合”“整治提升”三类。
——拆。针对现状条件一般或存在安全隐患，且不具备历史文化等保留价值或保留价值不大，同时具备经济、法治、社会条件的城中村，可实施征收拆除。具体来看，一是按照新的改造方式来评估测算，成本收益能够总体平衡，不会增加地方债务风险。二是土地性质清晰、房屋权属明确，没有重大的法律纠纷。三是政府和居民群众达成共识，社会舆情平稳，改造后对城市形象面貌提升有正向作用，而非负面影响。
“拆”是城中村改造采用最多的手段。“十三五”期间，我区已有不少成功案例，先后实施了天宁街道南广场片区、青龙街道金三角片区、红梅街道二五三厂片区、兰陵街道中吴大道沿线等20余个棚户区和城中村改造项目。“十四五”以来，我区稳步推进实施城市更新工作，红梅街道北环片区环境综合治理项目作为我区首个城市更新项目顺利落地，除对片区内北环新村565户大板房开展专项治理外，同步征收了前王村、潘家塘两个城中村。雕庄街道采菱片区城市更新项目，征收了片区内卞庄村、张家岸等城中村。
目前，兰陵街道红庙头及周边片区城市更新项目已正式启动，红庙头、钱家庄等城中村征收拆迁工作正在推进中。另外天宁街道乌衣浜、荆溪村等城中村，成本收益能够平衡、土地性质明确、群众热情度高的，也适合实施拆除新建，红梅街道钱家村如可以结合轨道交通5线锦绣站项目建设，进行地铁TOD物业开发，建设高品质住宅，商业、公共开敞空间、文化休闲、办公等，彻底改变该片区面貌。
——改。针对现状条件总体较好，或在短期内没有周边项目带动、自身所在地块被征收可能性不大的，可以通过对道路、基础设施、房屋外立面、村容环境等进行改造提升，改善城中村居住环境。
“改”是针对“底子”较好的城中村进行改造，性价比较高的做法。如2022年茶山街道富强村委抓住龙游河整治契机，获得上级资金支持，对紧靠龙游河边的张墅桥自然村进行了全面的整治提升，如今村内环境面貌焕然一新，基础设施得到改善，居民幸福感显著提高。
目前如天宁街道史家村、张家村，红梅街道章家村等城中村，由于历史原因且征收成本高，资金缺口巨大，可出让土地面积少，整体征收改造进行开发建设的难度大，宜通过部分拆除、整治提升方式实施改造。天宁街道曹达村、郑家场、钱家场片区可以从改善人居环境入手，对村居环境和公共设施进行提档升级，探索村民自行翻建住房路径，解决房屋安全问题。
——留。针对具有历史文化价值、目前已是市级及以上不可移动文保建筑，或目前还不是不可移动文保建筑，但有一定城市记忆、具有留存价值的城中村，且现状条件总体较好，通过适当提升整治可以基本满足居民群众正常生活需要的，予以保留。
目前，如兰陵街道浦前老街、天宁街道灵官庙弄等城中村，承载了很多民风民俗和历史文化，不可移动文保建筑较多，可以结合城中村现有历史建筑保护，对居住条件进行“微更新”“微提升”，打通“栓塞”，疏通经络，推动资源活化利用，打造历史风貌场景，进行人文资源历史保护和利用，留存乡愁记忆和文化底蕴。
（二）制约因素
城中村改造符合国家当前政策，契合民情民意，思路办法多样，成效前景明显，但当前改造工作仍然面临许多制约因素，主要有以下方面。
一是政策指导方面。目前国务院办公厅发布了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，明确要求按照拆除新建、整治提升和拆整结合三种方式开展城中村改造。但目前省、市具体实施意见、操作办法还没有制定出台。特别是常州已作为全国首批35个推进城中村改造的城市之一，市级层面各项政策文件、资金落实方案需要加快研究出台。
二是宏观形势方面。目前市场特别是民营经济仍处于低潮，民间投资热情尚待恢复。房地产市场下行，土地出让率低，很大程度影响了城中村改造项目的融资。土地征收成本回收难度大，地方政府为有效管控债务，积极防范和降低债务风险，举债意愿不高。在当前形势下，中央和地方的各项政策性资金，仍将是城中村改造工作启动的关键。
三是观念意愿方面。绝大部分城中村居民迫切希望政府实施房屋征收拆迁或提升改造，但在观念上仍存在偏差。如针对征收拆除，部分居民观念仍停留在以往开发商拆迁的理解，尤其涉及房屋少批多建、违规自建搭建的部分，认为应当得到补偿，甚至提出无理诉求、漫天要价，影响项目推进。针对提升改造，许多居民缺乏个人出资共同参与的认识，认为费用全部应由政府承担。
四是历史遗留方面。许多城中村片区内房屋性质成分复杂，村办企业改制、资产抵押查封、破产拍卖、离婚析产等带来的现实问题和历史遗留问题较多，如何依法正确处理这些遗留问题，妥善处置各方利益关切，都需要时间和资金成本，对城中村房屋征收、提升改造工作推进造成影响。
四、推进城中村改造的建议
立足我区城中村实际情况，根据国家目前出台的有关城中村改造的指导意见，学习借鉴其他地区做法经验，对城中村改造提出如下建议。
（一）坚持规划统领，科学系统部署
城中村改造体量巨大、内容复杂、涉及面广泛，是一项系统性、长期性、综合性工作，因此一定要规划先行、先谋后动，稳妥有序实施。
一是科学编制改造规划计划。政府及各有关职能部门要加快摸清我区城中村总量、分布、规模等详细情况，合理确定改造的空间单元范围，编制改造控制性详规。要区分轻重缓急，结合需要与可能，按照拆除新建、拆整结合、整治提升三类方式，依据合理时间安排，编制具体改造计划，建立项目清单，明确各城中村的改造目标、改造方式、资金筹措安排、支持政策、组织实施等内容。
二是探索多样化改造模式。对建造年代久远，特别是经专业机构评定或者疑似危房，环境恶劣或者存在重大安全隐患，功能和空间均无保留价值的区域，主要以拆除为主，以盘活存量土地、促进集约利用。对一些布局较为合理、主体建筑结构较好、与城市建设矛盾不显著或具有历史文化及其他保护价值，且不宜大规模改造的城中村片区，可以考虑以修缮与提升为主的综合整治，以保留部分城市遗存，改善居民生活品质、打造精品空间，同时降低改造成本。
三是合理配套公共设施。城中村改造要有前瞻性思维，综合考虑极端情况下的承载力和未来城市发展的需求。在水电气和通信管网线路、交通路网、雨污分流、防洪泄涝、停车空间等公共基础设施方面，适度提高标准、超前建设，在规划布局上要适度留有弹性，便于日后扩展。在教育、医疗、文体、休闲以及社区养老、充电桩、智能垃圾分类等配套公共服务方面，要提前规划、预留空间。
（二）坚持探索创新，积极对上争取
城中村改造具体情况不同，在依法依规基础上，大胆探索创新，突破现有瓶颈，争取更多政策、资金支持，实现资金平衡，减轻政府债务压力，同时让更多改造成果惠及居民群众。
一是改造实施主体多样化。针对城中村拆除新建或整体提升整治，政府可以成立专门负责城市更新项目的国资平台公司统一扎口推进改造工作。可以探索由城中村所在的街道或村委收购房屋后作为主体实施改造，也可以由城中村所在的村集体经济组织继受单位与市场主体签订协议合作实施。还可以由政府按照公开择优原则，建立竞争性准入机制，确定合作单位共同实施。
二是改造资金来源多渠道。城中村改造资金投入多，靠单一来源存在压力，应该多渠道筹措资金。对上争取和用好中央和上级专项资金补助，积极推动改造项目纳入地方政府债券支持范围，发行政府专项债。鼓励银行业及金融机构提供改造专项贷款。同时用好现行棚户区改造有关税费政策对于城中村改造项目的支持。探索合作改造模式，发展新业态、实现可持续运营，吸引和支持社会资本参与改造。在“改”“留”类改造中，大力推行政府与居民、社会资本资金共担机制，特别是引导居民出资改建翻建自有房屋。
三是改造政策适度突破。建议出台政策鼓励实施区域统筹和成片开发，城中村改造项目土地四至范围在原本用地基础上，可扩大至周边少量低效用地。出台政策允许在不同用地之间进行土地整合、置换等，促进区域统筹和成片开发。结合城中村改造实际，因地制宜制定或修订基础设施、公共服务设施和日照、间距等地方性规划标准，对改造项目在规划用地性质、建筑规模等方面予以支持优化。探索城中村原地翻建改造可行性，采用适当降低容积率、增加楼层的方式，带动有条件的居民群众自行出资翻建。
四是积极对上争取支持。对上争取用于安置城中村改造居民的商品住宅备案价格不设限制，适时调整土地出让金分配比例等政策支持。对上建议对城中村改造地块进行一事一议申报，经审计后，对收益甚微的地块出让金减免计提轨道交通建设发展专项资金、城市发展和民生保障专项资金。建议对上争取市区一体的资金平衡方案，做到城中村改造，既要算单一项目的账，也要通算账、算大账，把握“动静平衡”“新旧平衡”“远近平衡”三个结合，实现全市市域范围内综合平衡、动态平衡。
（三）坚持压实责任，依法稳妥推进
城中村改造工作政府肩负主体责任，在改造全过程要坚持问题导向、目标导向，坚持依法行政、依法履职，充分征求居民群众意愿，注重公平公正公开。
一是强化组织领导。政府及各有关职能部门要把城中村改造工作列入重要议事日程，组建专班推进，建立健全跨部门、多层级的工作联动机制，凝聚工作合力。发挥街道、村（社区）基层组织作用，加强城中村改造前、中、后各环节的基层治理和常态化管理，做好改造可能带来的风险矛盾纠纷排查化解和防范处置，统筹处理好各方利益诉求，及时解决好居民群众在改造过渡期间的基本生活诉求。要发挥考核指挥棒作用，将城中村改造纳入城市建设高质量项目推进专项考核，统筹拆、改、留，从社会效果、经济效益、时间维度等方面综合评估，加大奖励激励机制，鼓励城中村改造多出创新做法经验。
二是充分听取民意。充分保障居民群众合法权益，在改造启动前全面深入征求居民群众意愿。改造过程中，街道、村（社区）党组织要充分发动群众，紧紧依靠群众，让群众广泛参与进来，对改造方案、利益平衡、功能设置、邻里权益分割等微观问题充分协商讨论，及时听取群众意见。同时要发挥基层党组织核心作用，对关键问题、核心理念、利益边界等定向领航，确保有序有据推进。
三是确保依法实施。健全征收补偿制度，及时明确和公布责任部门、补偿标准和程序，做好依法申请强制执行情形的规定和预案。依法合理明确违章建筑认定标准和处置政策，妥善处理具体情况。进一步优化安置方式，综合运用房票、货币、异地、优购等多种方式，引导居民群众支持并参与改造工作。
四是做到统筹推进。要正确处理城中村改造“大”与“小”、“快”与“慢”、“先”与“后”的关系，因地制宜、因村施策，稳步推进，把惠民好事办好办到位。针对拆除新建类城中村改造，要先行安排安置房建设，加强安置房进度管理和品质监管，相关配套基础设施和公共服务设施做到与安置房在规划、设计、报批、建设、交付使用上同步一致。建议在条件、资金允许情况下，将城中村改造与保障性住房建设、保障性租赁住房工作相结合，城中村改造地块除安置房外，按一定比例建设保障性住房，同时将居民群众富余的安置房整体打包、长期租赁用作保障性租赁住房。做好改造与产业布局同步规划，在改造中合理预留产业空间，引入优质项目、提供创业空间，保障小微企业、个体户创业需求。
城中村改造是城市高质量发展的重要一环，是实现中国式现代化进程的必经之路，我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，依法稳妥有序做好城中村改造各项工作，努力实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。
（天宁区人大常委会课题组）
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