2018年，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，强调“大力推进绩效信息公开透明，主动向同级人大报告、向社会公开，自觉接受人大和社会各界监督”。提出了“全方位、全过程、全覆盖”实施预算绩效管理工作要求，标志着预算绩效管理从探索试点阶段向全面实施阶段的转变。为了将预算绩效管理监督新理念融入地方人大预算审查监督机制中，运用人大预算联网监督提出的“互联网+大数据”手段推动人大预算审查监督能力提升，建设预算联网监督系统——绩效监督模块，具有重要的现实意义。

一、预算绩效评价是人大加强财政预算支出管理的重要手段

财政预算支出绩效，是指财政支出活动所取得的实际效果。它反映了政府为满足社会公共需要而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效果之间的比较关系，集中体现政府配置资源的合理性和资源使用的有效性。长期以来，我国财政工作中存在重收入轻支出、重分配轻管理、重使用轻效益的现象，建立健全预算绩效评价体系，加强预算绩效管理和监督，有助于提高财政资金使用效益。

开展财政支出绩效评价，对于规范财政支出，依法理财具有重要的现实意义。一是更好的优化财政资源配置、节约公共支出成本。开展预算绩效监督，可以更好地促进地方政府及其财政部门改进预算编制方式，在安排预算时充分考虑各部门、项目的绩效情况，对项目实施所需资源进行综合分析，提升预算安排的科学性、合理性，更好地优化财政支出结构，将有限的财政资源整合配置，节约财政支出成本。二是有利于提升财政资金使用实效、推动实现高质量发展。随着近些年地方政府在基础设施、扶贫攻坚、社会保障等民生领域的支出需求日益增加，如何将有限的财政资金用在刀刃上，不仅是人民群众普遍关注的问题，也是人大预算审查监督的重点。地方人大通过对预算单位（部门）进行全口径预算审查、全过程绩效监督，可以切实提高财政资金的使用效益，确保各项重大方针和决策部署得到贯彻落实，推动实现经济社会高质量发展目标。三是有利于推动提升政府行政效能、建立高效透明政府。地方人大作为代表公众进行预算监督的主体，通过预算绩效监督对政府预算效果进行评定，并将监督结果向社会公布，督促政府提高预算程序的科学化、规范化以及预算信息的透明度，对提升地方政府行政效能、建设公正透明政府形成强大的推动作用。因此，开展财政支出绩效评价，建立财政支出绩效评价体系，不仅有其必要性，而且随着部门预算管理改革、国库集中支付制度、政府采购制度的建立与完善，财政支出绩效评价工作的开展拥有了现实可行的条件。

二、预算绩效监督存在的主要困难和问题

一是预算绩效管理方面：财政部门和项目主管部门对预算绩效管理的意识还不够强，绩效理念尚未牢固树立，存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识；绩效管理的广度和深度不足，尚未覆盖所有财政资金，一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出，克扣挪用、截留私分、虚报冒领的问题时有发生。

二是预算绩效审计监督方面：随着财税体制改革的不断深化，审计对象数量增多，难度加大。因此，难免会存在财政预算绩效审计监督盲区，审计覆盖面和监督频率不够均衡；绩效审计深度也有待提高，对存在的薄弱环节和潜在风险还未能全面揭示。

三是人大预算绩效审查监督方面：人大预算绩效监督工作较为复杂，需要配备相当规模的具备所需各类专业知识的人员。但目前地方人大预算绩效监督职能部门力量有限，且人员多为兼职，加之普遍缺乏预算绩效监督所需的专业知识，导致监督难以发挥实效。

四是预算绩效监督结果的应用效果不到位。绩效评价结果作为全面预算绩效管理的关键部分，在具体实践中没有受到足够的重视。同时，绩效激励机制和问责机制的缺失，导致一些部门将绩效评价结果视为做做样子的材料，加之绩效评价结果的反馈机制不够完善，现实中绩效监督结果的应用效果大打折扣。

三、加强预算绩效监督的意见建议

一是提升人大在预算绩效监督工作中的重要性认识。地方人大作为地方权力机关，其预决算监督权是法律赋予的。要改变当前普遍存在的以财政部门为主导的预算绩效评价和监督的方式，不断提升地方人大在预算绩效监督中的主导权，构建以地方人大为主导，财政、审计、专业评估团队和社会公众参与的预算绩效监督联动机制，推动地方政府不断提高预算管理水平和预算资金使用效益强化主体监督。针对当前存在的一些部门领导预算绩效意识不强的问题，区人大常委会进一步强化对政府预算绩效管理的责任主体的监督。明确将对各部门单位预算绩效管理监督情况作为每年对任命干部述职测评的重要内容，要求区政府采取有效措施切实加强对全面实施预算绩效管理的组织领导，重视加强对预算绩效管理责任主体，特别是部门单位主要负责人的预算绩效意识教育，牢固树立过紧日子的思想。进一步强化部门单位主要负责人对本部门单位预算绩效负责，项目负责人对项目预算绩效负责，重大项目负责人实行终身制责任。一级抓一级，层层抓落实，全面营造落实预算绩效管理的良好氛围。

二是强化绩效理念，建立健全全过程绩效管理机制。要根据《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》和省、市有关全面推进预算绩效管理工作的要求，紧紧要围绕党委政府的工作重点，组织专业部门或借助中介力量摸清本区财政支出绩效管理工作现状。在此基础上，继续遵循“稳步推进、探索创新、规范有序、注重实效”的原则，着力建立和完善预算绩效评价管理制度与评价指标体系。进一步推动预算绩效管理制度建设，研究制定具体管理办法，逐步完善涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价、评价结果应用等各环节的管理制度。规范绩效管理工作流程，制订操作细则，明确各相关机构和人员在预算绩效管理中的职责，健全协调机制。财政部门和预算部门（单位）在预算执行过程中，要根据设定的绩效目标，采取项目跟踪、数据抽查等方式，动态跟踪绩效目标实现程度、资金支出进度和项目实施进程，对偏离绩效目标或无法实现绩效、资金支出进度或项目实施进程慢的项目，要及时分析原因，采取相应补救措施，提高资金使用效率和项目管理效益。针对各部门单位在预算执行绩效评价中发现的问题，要及时将绩效评价结果反馈给被评价部门和单位，要求被评价部门和单位按规定的时间反馈整改措施和意见，并对整改情况进行跟踪落实。要建立健全问责机制，对低效、无效甚至违法违规的项目责任人实施问责。要加强绩效评价结果运用，将绩效评价结果作为以后年度预算安排的重要依据，提高预算编制的科学性、合理性。

三是进一步增强预算财政支出绩效评价的监督力量。预算绩效监督具有极强的政策性、法律性和专业性，要让监督取得实效，就须要配备专门的机构和人员。一方面政府财政部门要建立专门的财政支出绩效评价管理工作机构。另一方面要强化区人大财政监督力量。人大常委会预算审查工作委员会可以引进第三方评估，邀请经济、法律、财会、科教文卫体等方方面面的专家参与绩效评价和预算监督，把人大对政府财政资金的监督纳入到综合化、科学化、专业化的轨道，切实提高人大对财政预决算监督的实效。强化地方人大代表的专业搭配，不断开展代表们的业务培训、工作交流，增强监督主体的多元化配置，搭建预算绩效监督专家库和社会公众代表库，

四是不断完善全口径、全过程预算监督的绩效评价机制。推进绩效评价覆盖预算全口径，贯穿预算监督全过程。预算绩效评价应开展事前、事中和事后的全过程监督。在预算审议通过前，人代会以绩效评价为导向，引入决策评价机制，对财政资金分配预算进行最优化模拟的分析审查。通过绩效评价，科学地掌握各项目计划的轻重缓急和优先秩序，而评价的结果将成为策略分析和判断、项目计划成立、预算确定和大会表决的重要依据。预算执行过程中，通过指标体系来跟踪监控支出过程中的项目计划实施进程、具体业务行为表现及资源匹配等情况，保证预算严格按照设定目标和设定程序运行。预算完成后，按照预算绩效目标对项目进行绩效评价，检验项目绩效的实现程度。

五是要建立健全预算绩效监督公开机制。将项目绩效评价结果向社会公示，接受社会公众和人大代表监督；利用监督结果实施绩效问责和激励机制，针对未达预算绩效评价目标的项目，要督促其限期整改，对于预算绩效评价达标的部门，要采取激励措施。同时利用绩效监督结果，为地方政府下年度预算安排和政策调整提供决策依据。通过地方人大的法定地位，协助地方政府及其财政部门推动各单位（部门）加强绩效评价结果应用，让绩效评价工作由形式化评价转化为实质化评价，不断提升地方人大的公信力。

总之，人大开展对政府和部门预算绩效评价的实质，就是为了更好地督促政府及其部门能够切实承担起财政资金的合理配置、严格执行、科学管理的责任，不断提高财政资金的使用效益和管理水平。

课题组负责人：黄新江

课题组成员： 陈中群  方伟忠