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人大助力推进法治营商环境建设的思考
天宁区人大常委会课题组
发布日期:2022-01-07   来源:政府办  
 

党的十八大以来,习近平总书记多次就优化营商环境作出重要论述,并深刻阐述了“法治是最好的营商环境”这一重要论断,将营造法治化营商环境推向新的高度。党的十九大报告明确指出,要“激发和保护企业家精神,鼓励更多社会主体投身创新创业”。在党中央政策指引下,推动法治化营商环境建设是实现经济高质量发展的有力保障,是当前做好“六稳”工作、落实“六保”任务的重要举措。

随着依法治国方略的深入实施,市场经济的法治化特征日益凸显。作为国家权力机关,人大及其常委会围绕地方法治化营商环境创建目标,完善地方立法、依法讨论决定、强化人大监督、加强协同联动、发挥代表作用,责无旁贷、大有可为。

一、人大视角下构建法治营商环境的意义

营商环境一般是指伴随企业活动整个过程(包括从开办、营运到结束的各环节)的各种周围境况和条件的总和,包括影响企业活动的社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等方面。其中,企业因遵循政策法规所需的时间和成本的法律要素是最重要的。这一概念的首倡者世界银行在其确定的十项营商环境评价标准体系中,每一项标准都直接或间接与法律相关。营商环境的法治化一般是指将营商环境相关要素纳入一套行之有效、公平公正透明的具体法律、法规和监管程序之中。只有将营商环境要素法治化,才能有效地保障并维持营商环境的良好性。根据世界银行发布的《全球营商环境报告》,我国在2020年的最新排名为全球第31名,比2019年提升15位. 而随着我国已经发展成为世界第一大经济体,如果营商环境可以持续改善,理应获取更大成就,作为最富活力的长三角城市群,我们需要通过营商环境的法治化来巩固既有经济发展的成果,也需要以法治化带动营商环境的进一步完善,为经济进一步发展创造必要的条件。

最近几年,中央和地方都加大了关于营商环境的立法实践。在“北大法宝”中以“营商环境”为关键词的法律法规检索结果显示,目前我国现行有效的相关规范性文件有:《国务院优化营商环境条例》等9篇、最高人民法院相关司法解释3篇、部门规章21篇、地方性法规规章1493篇,这表明中央和地方的营商环境立法在整体上进入了一个活跃期。

由于我国经济发展东西不平衡、南北不平衡的特点,通过地方立法活动制定地方性法规,提升地方推动营商环境建设相关文件的效力等级、长效持续推动局部地区营商环境的改善,显得尤为重要。由国家统一立法虽然也会积极推动营商环境的整体改善,但对不同地区所能发挥的实际作用必然是不同的。各地只有因地制宜地制定本地区的相关规范,才能有效改善本地区营商环境、更好发挥国家法规的宏观指导作用。

二、当前在构建法治营商环境方面存在的主要问题

结合推进法治营商环境建设的实践,借鉴相关理论领域的成果,当前在对营商环境保障方面还存在以下几方面的问题:

(一)立法工作的思路存在一定偏差,立法调研尚有很大空间。近年来,通过调整产业结构、优化政府政务、搭建外资进入渠道,不断招商引资重点项目和大型企业,实现了本地区经济总量的迅速扩充。实现这一目标,很大程度上得益于人大机关从法律角度对客观经济环境所作出的制度安排。诚然,人大作为国家的立法机关,其发挥职责的途径便是设立法律。在人大立法实践中,其在每年年初都会明确年度立法计划,明确年度立法的方向、内容。受制于地方立法的权限,其中多数是关于城市建设和历史文化发展的,对于营商环境的涉及非常之有限。究其原因,是因为相比较经济发展、民生改善等事项,营商环境具有虚拟性、不可视性,因此在效果导向的立法思路指导下,必然会忽视实效不够明显的营商环境构建。

人大的立法活动离不开实践的支持,这种支持作用的发挥,需要在实践中充分调研,搜集社情民意,了解基层的所需所盼,从而提高立法质量和民主性。同样,在构建营商环境时,由于这是一项非常系统的工程,涉及市场主体的特点、竞争行为、法律调控力度和效果等多方面因素,因此无形中增加了调查研究的难度。这种结果也反映到了客观现实中,很多立法活动调研的深度和广度还有很大空间,如此一来就导致了人大关于营商环境构建领域的立法难以达到协调经济发展的预期效果。

(二)监督力度还不够大。近年来,各地各部门加大了对破坏营商环境案件的通报频率,处理了一批人和事,起到了很好的震慑和警示作用。但压力传导还没有实现上下贯通、同频共振,对行政违法行为的处罚和追责力度还不大,通报没有做到常态、长效,对一些影响范围大、性质恶劣的破坏营商环境案件“一案双查”“一问三责”不严格、不到位,没有形成持久从严态势。

(三)有法不依的现象还一定程度存在,法治氛围有待进一步营造。行政执法中,有的执法人员不精通法律法规、执法程序、执法要求及有关调查取证等专业知识,重罚轻纠或重实体、轻程序,越位、缺位、错位的问题时有发生。而有的市场主体内部结构简单、治理混乱,家族式企业、家长式管理,没有明确的法务分工,缺乏完整的法律保障,签订的合同往往存在法律漏洞和风险。社会诚信体系建设不完善,信用信息的共享、采集、保存、披露,以及信用评价、信用服务等缺乏具体制度;制假售假、坑蒙拐骗、低价倾销、不正当竞争等问题,以及骗取贷款、非法融资、逃避债务等行为在一些地方、行业依然存在,扰乱了金融秩序,损害了市场主体和社会公众的利益。

三、发挥地方人大职能,改善营商环境的对策和建议

市场经济本质上是法治经济,通过法律制度规范市场秩序、保障市场主体权益是现代市场经济运行的基础条件和显著特点。健全营商环境法律制度、以法治方式推进保障营商环境的建设进程,是优化营商环境的最佳选择。

(一)立改废同步走,以良法促法治

转变立法思路,突出立法重点。要摒弃以往大而全的思路,地方人大立法相关主体要认识到,立法活动不可能涉及经济社会发展的方方面面。因此,在地方人大立法方面,要充分结合客观经济社会发展的现状,注重发挥立法的引领性作用,找准亟须解决的环节和方面,并通过规范的立法程序实现对具体事务的约束。从实践层面来看,地方人大和地方党委、政府应该保持密切的互动和联系,及时沟通地方经济发展情况,对于需要通过法律进行约束的,必须迅速启动立法程序。同时还要建立完善的监督机制,对立法活动进行全过程的监测,避免在立法过程中出现违规行为。另一方面,从微观层面上讲,地方人大立法还要认真解决立法体例大、条款空、可操作性不强等粗放型问题,坚持精细化的立法方向,确保立法体例精简、内容详实、总体管用。要结合当前市场经济发展和营商环境中出现的问题,以及以往不适应客观形势的法律法规,通过立改废等多种形式,实现对该领域的规范和约束,提高法律法规和制度的指导性和约束性。

完善立法规划评估。针对目前一些领域立法滞后于经济社会发展和改革创新实践需要,要达到优化营商环境的目的,亟须立法前做充分调研,立法时法条列举考虑充分,配套规章和政策辅以完善,立法后做好立法效果评价和评估,切实实现科学立法、民主立法,通过营商环境法律体系的建设为社会主义法律体系建设积累可行的立法经验。例如设立政策法规建议网上征集平台,收集企业、代表和群众在实践中对立法缺失或落后的情况反馈,充分征集意见,使相关地方立法行之有效。

构建法规政策体系。通过“立、改、废”并举,构建“1+N”法规政策体系,以法定程序将同级党委部署的、政府提请支持的关于加快建设法治化营商环境决策,转变为地方性法规和公民普遍意志,为市场主体投资兴业提供坚实的制度保障,推进优化营商环境制度体系建设。一是“立”字破题,在尊重社会主义市场经济发展规律前提下,紧密结合本地实际、突出地方特色,找准立法突破口,大力推进重点领域立法,将本地在优化营商环境工作中已有的先进经验做法上升为法律条文固定下来,着力提高立法质量和效率,促进营商环境持续改善。二是“改”字着眼,坚持开门问策、集思广益,充分吸纳社会各界的意见建议,反映市场主体的诉求和期盼,全面完善现行营商法律法规,更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用,激发各类市场主体活力。三是“废”字并重,全面清理各种规范性文件不符合产权平等保护、企业平等保护的各项规定,对影响构建透明高效政务环境、妨碍建立竞争有序市场环境的,及时修正或废止;完善知识产权保护相关法律法规,实施“互联网+知识产权保护”,通过源头追溯、实时监测、在线识别等,提高执法保护效率,对保护民营企业产权作出正确引导。

(二)重大事项决定,助力法治环境

聚焦营商环境建设法治化主题,立足增强制度设计的针对性和可操作性,引领营商环境法治化建设。要围绕地方营商环境建设工作的短板弱项,在建立健全地方立法、营商环境制度体系、深化“放管服”改革、加快“一站式受理”、优化“最多跑一趟”进程、金融支持实体经济、规范营商领域司法秩序、加强营商环境建设监督等方面,适时出台决定、决议,着力解决营商领域法制不够健全、行政权力运行不够规范、产权保护不到位、政策落地不精准等问题,保障优化营商环境条例各项部署安排落地见效。

(三)加强有效监督,优化服务环境

综合运用执法检查、听取和审议专项工作报告、专题询问、质询、特定问题调查、规范性文件备案审查等,加强对法治化营商环境建设的有效监督,督促依法行政、公正司法,保护和激发市场主体生产活力。(一)督促简政放权,着眼增强地方软实力和核心竞争力,督促营造依法办事、高效便捷的政务服务环境,重点督促优化政务服务环境、投资开放环境、要素供给环境、创新创业环境、诚信法治环境、人文生态环境,让市场主体在经营许可、要素保障、融资信贷、减税降费、创新发展等方面享受公平公正的待遇,让市场主体得到实实在在的支持。(二)督促“放管服”改革,深化行政执法体制改革,创新运行机制,加快建立权力清单、责任清单和负面清单,梳理各部门执法权,着力解决权责交叉、多头执法问题,真正为企业“松绑解枷”送温暖,让诚信服务理念深入人心,带头做到言必行、行必果,作出的承诺和政策及时兑现,让市场主体得到清清楚楚的服务。(三)督促政务服务,督促推进“互联网+政务服务”,深化“不见面审批”改革标准化建设,及时全面推进政务公开,加快数字政府建设,构建“互联网+政务服务”,切实增强政府公信力打通政务服务“最后一公里”,让市场主体得到真真切切的服务。(四)督促司法公正,通过对司法工作开展监督,督促商事案件审理程序正当、商事合同纠纷审判效率提高、商事案件执行力度加强、依法查办损害商事主体发展的各类职务犯罪,保障和促进市场经济健康发展。(五)专项工作评议,坚持“小切口”、立足“大视野”、解决“真问题”、创造“新动能”,加强上下联动,凝聚工作合力,高质量地开展法治化营商环境专项工作评议,提出有操作性、有针对性的意见建议,供改进工作参考,进一步增强市场主体深耕发展的底气和信心,促进营造“亲商安商富商”的浓厚氛围。

(四)协同联动发力,合力解决问题

联络联通,解决问题。围绕法治化营商环境建设,建立与“一府一委两院”横向沟通机制,与上下级人大纵向联动机制,督促加强对企业家的正面宣传,对优秀企业家给予适当的社会荣誉激励,使他们有一定的成就获得感,提高企业家社会地位和责任担当;探索建立人大助力营商环境建设“企业反馈机制”,发挥法律行业人大代表优势,为企业提供法律咨询和服务,保障其享受到相应的权益。

联动调研,问诊出力。成立调研组,采取实地走访、调查问卷、定期座谈、集中会商等方式,分阶段分层次走访调研企业、群众,了解市场主体急难愁盼,组织专题讨论,提出建议举措,合力研究解决法治化营商环境建设中的问题和困难,解痛点、破难点、通堵点。

(五)深化双联机制,发挥代表作用

地方人大要从区域经济发展更高维度,聚焦营商环境更强深度,激活代表参与热度,借力人大代表来自各行各业、在收集群众意见、联系群众工作广泛务实的优势,通过深化人大常委会组成人员联系代表、代表联系群众制度,持续开展代表走访企业、群众工作,可探索开展各种专项活动,支持、保障和引导区域内各级人大代表在优化诚信法治环境、完善社会信用体系、监督政府诚信建设等方面献计出力、提出建议。同时,坚持问题导向、目标导向、发展导向,以代表小组为单位,认真梳理分类、及时归口交办人大代表反映的关于营商环境发展的堵点问题,加大对代表相关意见建议的督办力度,让代表在法治化营商环境建设中更好地发挥作用。

四、结语

地方人大作为监督部门和立法部门,其自身职责有着非常丰富的层次性,在构建健康的营商环境方面,人大机构可以综合运用多种监督方式,实现对市场经济行为的全方位、动态化监督。从更加长远角度看,需要在实践中不断总结和提炼成熟的立法经验,并根据客观市场经济发展形势,及时调整思路,才能不断提高立法质量,为构建法治营商环境提供有力的支撑。


课题组负责人:戴留春 周常春

课题组成员: 王明亮  苍  松