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关于完善街道财政体制的思考
发布日期:2021-02-21   来源:天宁人大 浏览次数:  字号:〖
 

财政管理体制,简称“财政体制”。是指国家在组织财政收入和财政支出的活动中,划分中央政权和地方各级政权以及财政部门和其它国家机关、企业事业单位之间在财政管理方面的职责、权力、财政收支范围以及组织原则、管理方式和机构设置等各项法规和制度的总称,是国家财政管理的一项根本制度和国民经济管理体制的一个重要组成部分。财政管理体制的实质是正确处理国家在财政资金分配上的集权与分权问题。

一、现行区对街道财政体制的主要内容

2007年区政府对街道实行“划分税种、核定收支、增量分成、短收赔补”的财政管理体制,主要内容:

街道属地企业入库税收列入街道的收入范围。以属地企业2006年入库税收(包括增值税25%部分、企业所得税和个人所得税40%部分、营业税、房产税、土地增值税、土地使用税、印花税)核定参与分成收入基数。超额完成参与分成基数的部分,扣除省集中20%后超收率在15%以内(含15%)的,超收部分按5%分成;超收率在15%--25%(含25%)的,超收部分按10%分成;超收率在25%以上的,超收部分按20%分成。短收赔补,街道未能完成参与分成基数的,按比例相应扣减财力。

街道在职人员经费按照在编(含离岗退养)人员每人每年3.5万元核定;街道离、退休人员分别按照每人每年3.15万元和2.05万元核定支出基数。

二、现行体制运行中存在的问题及原因分析

(一)主要问题

1.收支矛盾日益突出。据我们对城区四个街道近三年财政收支统计,四个街道中除天宁街道外均存在收支倒挂。2017-2019年四个街道财力来源合计分别为38122万元、40582万元和42882万元,支出分别为45677万元、52811万元和52673万元,收支缺口分别为7554万元、12229和9792万元。尤其应引起重视的是体制财力难以解决财政全额供养的人员支出,三年体制财力分别为5979万元、7188万元和6363万元,而在编在职人员支出分别为8505万元、7708和9614万元,差额分别为2526万元、520万元和3251万元。  

2.公共财政的职能作用难以更好地体现。由于受财力制约,街道难以筹措更多的资金用于更新文化体育设施、提升社区公共卫生服务、改造老旧小区、改善老年服务,提供的公共产品和服务与社区居民的期盼还存在着较大的差距。

3.街道债务规模不断增大。尽管财力来源不足,但街道需承担的人员工资发放、城市长效管理投入、原集体企业职工的社会保障、社会综合治理等刚性支出必须保证,由此造成了街道负债逐年攀升,近3年新增债务2.96亿元。

(二)原因分析

1.体制财力明显偏少。由于受市对区财政体制的影响,区级体制财力维持正常运转困难,因此,在确定街道体制时,无论是核定人员经费基数还是分成比例均偏低。如在职人员经费按照在编人员每人每年3.5万元核定。超收分成同样如此,据统计,2017-2019年四个街道参与分成的超收收入合计分别为6322万元、30239万元和-20684万元,超收分成分别为253万元、1210万元和-826万元。2017-2019年四个街道结算财力(不含专款)占一般公共预算收入中税收的比例3.2%、3.47%和2.43%。

2.非税收入来源过于单一。

非税收入情况表

单位:万元

收入项目 2017年 2018年 2019年

金额 占比% 金额 占比% 金额 占比%

征收补偿及管理费 10131 56 13980 59 4828 46

租金收入及上交款 4622 25 6069 26 3284 32

其他收入 3534 19 3600 15 2340 22

收入合计 18287 100 23649 100 10452 100

街道非税收入主要依托征收补偿款和房屋出租,但随着城市改造推进,原有经营性资产大批被征收,其补偿款大都用于街道运行,极少新增资产,后续租金收入和补偿款将枯竭。

3.财政事权与财力不匹配。按照属地管理的原则,市级不断下放事权,与之对应的财力未同步下放或未足额下放,区比照市的做法,将部分职能下放到街道,新增了街道负担。如:道路养护保洁,未按照实际面积和标准下达经费(市权下放前,下拨给市级单位的养护保洁经费为3元/平方米多,事权下放后,下拨到街道的经费按实有面积套算为1.04元/平方米);老旧小区和北街里弄整治实行以奖代补,重头由街道自筹;社区工作经费实行各半承担,等等。就街道而言,体制财力解决不了吃饭问题,下放事权更是雪上加霜。  

4.人员供养负担沉重。2007年四个街道共有在编在职和离、退休员600多人,并有少量的街道聘用人员。2019年街道在编在职和离、退休实际人数664人,街道聘用工作人员265人,城管、社会综合治理等各类协管员906人。据测算,2007年在编人员经费约10万元/人,2019年约35万元,尽管人员增加不多,但支出是原来的3.5倍,仅该项增加支出  6725万元;2019年外聘街道工作人员及各类协管员支出7784余万元。现行体制的人员支出基数是按照2007年在编在职和离、退休实际人数按统一标准测算核定,基数与实际支出数存在缺额,再加上原有编外人员及后续的增人增支均有街道承担,这是造成街道财政运行困难的主要原因。

三、建议

党的十九大报告从全局和战略的高度强调加快建立现代财政制度,明确提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”,形成中央与地方合理的财力格局,为各级政府履行财政事权和支出责任提供有力保障;着力增强财政困难地区兜底能力,稳步提升区域间基本公共服务均等化水平,从人民群众最关心、最直接、最现实的主要基本公共服务事项入手,兼顾需要和可能,合理制定基本公共服务保障基础标准,并适时调整完善。

我区区对街道的财政体制已运行十多年,实施中除部分内容作微调外,未从根本上解决街道的基本保障问题。建议按照权责清晰、财力协调、区域均衡的要求,进一步完善对街道的财政管理体制并落实好相关工作。

1.积极呼吁街道困难,争取上级政策支持。街道财政面临的困境在区级财政同样存在,要从根本上解决或得到缓解,必须争取市对区的政策支持。财政部门要深入街道了解实际困难,分析成因,积极向上级部门反映,取得部门支持。人大、政协要在调查研究的基础上,在市两会期间通过议案、提案等形式反映,引起市级层面的重视。通过多渠道、多途径反映真实情况,力争按照财力均衡的原则调整市对区的财政体制,为调整街道财政体制提供财力保障。同时,要争取将部分公共资源的管理和有偿使用收费(如停车位)职能下放到街道,以增加街道收入来源。

2.建立权责协调的财政体制。一要按照财权和事权相匹配的原则合理界定事权。对现有事权重新核定各级承担比例,新增事权要足额下拨经费;二要根据街道的支出责任相应提高街道参与分成收入的分成比例;三要按照“三保”要求确定街道财政的支出基数,对在编和离退休人员的经费给予足额保障;四要建立转移支付制度。要以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标建立规范、公平、公开的转移支付制度。区财政要通过盘活存量、统筹土地出让金收益、统一街道财政体制等措施,为转移支付的实施提供资金保证。

3.加快财源建设,努力增加可用财力。持续稳定的税源是街道可用财力的基础。一要培植税源。大力推进产业强街战略,牢固树立抓项目就是抓发展的理念,坚持现代服务业和先进制造业双轮驱动,培育新兴产业与改造提升传统产业并驾齐驱,不断推动产业优化升级。要强化精准招商、不断提升招商工作质效,力争在引进大项目上取得突破,加快形成新的税收增长点。要做强现有产业。要通过科技、政策、服务,强化产学研合作,加强品牌建设,增强市场竞争力,为现有产业升级“架桥铺路”,做大现有产业税收增量。二要强化协税护税责任。强化属地管理,完善协税护税网络建设,加强税收征管联动,建立信息传递登记、督促、汇报制度,建立健全综合治税机制和税负预警机制,努力做到依法征管、应收尽收。开展企业户管清理,防止税收流失。三要做大资产规模。要充分利用各类资源,抢抓机遇,做强、做优街道资产,努力增加资产经营收入。

4.严格控制财政供养人员。要按照控制总量、盘活存量、动态调整、有减有增的要求,确保财政全额供养人员只减不增;通过购买服务,降低用人成本;对现有的社会化用工按照职能和工作量进行清理整合,提高人力资源使用效益;严控新增社会化用工,新增社会化用工需经编制管理部门审核把关。

5.强化预算管理。要大力倡导勤俭节约,从严控制行政成本。认真贯彻落实中央八项规定要求,继续从严控制“三公经费”和一般性支出,降低行政运行成本。严格落实预算法,切实硬化预算约束。坚持先预算后支出,严控预算调整和调剂事项。区财政要履行好监管责任,对街道投资建设项目和新增大项支出审核把关,防止形成街道债务。全面实施绩效管理。紧紧围绕提升财政资金使用效益,将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督的全过程,注重成本效益分析,关注支出结果和政策目标实现程度。


                                                                                                                                     课题组负责人:黄新江

                                                                                                                                         课题组成员:  陈中群  方伟忠


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