区政协课题调研组

社区居家养老是指以居家为基础，以社区为平台，以上门服务或社区日托为基本形式，以日常照料、娱乐文化、医疗保健等多种服务为内容，以政府、市场、社区、社会组织为多元服务主体的一种养老方式。随着城市化和现代化的发展，传统意义上的家庭养老方式因这一代独生子女政策的影响受到了巨大的冲击，单纯依靠家庭养老的时代已经过去，但完全意义上的社会化养老又未形成，亟需由我国国情决定的最基本、最重要的社区居家养老服务这种新形式对家庭养老进行辅助，因为对老年人而言，社区是他们晚年生活最主要也是最理想的活动场所和空间。2020年3月－4月，区政协教文卫体和文史委与医卫界别组联合成立课题调研组，在7个镇（街道）政协工委的大力支持下，对我区社区居家养老服务需求进行抽样调查，对社区居家养老服务建设进行梳理剖析，在此基础上，就今后一阶段我区提高社区居家养老服务供给水平进行思考并提出一些建议。

一、我区社区居家养老服务供给之亮点

近年来，区委、区政府强化社区居家养老基础保障，连续多年将“发展社区居家养老事业”纳入年度民生实事。目前，全区建有居家床位1610张，社区居家养老服务中心（站）128个，城、乡标准化率达77.6%和48.8%，老年助餐点实现城区全覆盖，形成了以国家级居家养老标准化试点、省级健康养老服务业集聚区、省级试点的适老住区改造项目（省现代民政建设创新成果）为标杆的一批养老服务品牌。

1.坚持不懈探索与实施国家级居家养老服务标准化试点项目。我区从2010年起先后引入“洪润晚晴助老服务中心”“扬子餐饮公司”等服务企业，借力“幸福里”居家养老服务站等社会组织，探索建立“‘床位、餐位、座位、浴位、维权席位’五位一体”的天宁特色养老服务模式。2014年4月，“天宁区居家养老管理服务标准化试点”项目被国家标准化管理委员会批准立项，该项目是我省首个国家级居家养老服务标准化试点。标准化试点包括27项服务提供规范、2项基础通用规范、23项服务保障规范，108项服务标准。通过3年多的实践，2017年12月，试点项目顺利通过国标委专家组的评估验收，

2.不余遗力打造“互联网+居家养老”模式。2018年，我区为进一步提升居家养老信息化、专业化服务水平，通过政府招标引进养老服务企业——安康通，建成并运营区级智慧养老服务指挥平台，整合线上线下服务资源，打造天宁区“互联网+居家养老服务”新模式。目前依托安康通平台已建成6个标准化居家养老服务站（红梅村委、工二社区、舣舟亭社区、清溪人家社区、青竹苑社区、北环新村社区服务站）。其中指挥平台内设呼叫中心、智慧运营云平台系统、居家养老服务场景化实操培训站、远程心电监测服务站（与NATALI合建和运营）、老年人健康管理中心等。平台和站的线上服务主要是精神慰藉、紧急救助、日常咨询等，线下服务主要是助洁、助浴、助餐等十大类居家养老服务。目前平台已整合本地服务商120个，用户总量约5800人，据不完全统计，2018年1月至2019年6月，一年半时间累计服务老人27084人次，提供线下上门服务27158次（助洁类22528次，助浴类424次，保健足浴类1064次，助餐类1615次，其他类1527次），计52456小时，接待老年人咨询服务电话4202次，主动呼叫类线上服务18665次；线上主动关爱类10435次，老年人、家属及平台三方互动类3910次。另外一些街道也先行先试，如，茶山街道探索引进“椿熙堂”智慧养老品牌，布点“互联网+养老”，建设了1个一级站点茶山街道椿熙堂老年社会服务发展中心和2个二级站点，服务覆盖14个社区和1个工作站。

3.精细化布局社区居家养老服站中心（站）。目前全区已经建有7个社区居家养老服务中心、121个社区居家养老服务站，城市和农村覆盖率100％。2019年，全区投入880万元用于社区居家养老服务配套建设，其中新建日间照料中心1家、助餐点10家。

二、社区居家养老服务供给之短板

调研组以辖区60岁及以上老人为对象，采取不记名问卷抽样方法进行，共收到问卷311份，其中有效问卷279份。经279份《社区居家养老服务需求》问卷调查情况统计（详见附件）及我区社区居家养老服务建设情况调查，目前我区社区居家养老服务供给方面主要存在以下短板。

1.服务需求匹配度还不高。老年群体作为异质性群体，存在多元化的养老服务需求。279份问卷反映，老年人总体对医疗保健服务表现出明显的需求与依赖，尤其突出的是对“用药指导、健康体检、疾病预防、慢性病维护、社区疾病诊疗、家庭医生、配药送药”的需求。问卷调查同时也显示不同群体的需求存在一定差异，其中80岁及以上老人对生活照料类服务需求较为突出，中低龄老人则对文体活动及精神慰藉服务有较大需求。但目前，我区社区居家养老服务在供给内容、数量、结构上较为趋同，以助洁、助浴、助餐等生活照料服务为主，缺少专业化的医疗保健以及精神文化慰籍服务。

2.医养资源结合度还不高。一是服务项目单一，目前主要提供的是定期体检、举办健康讲座等常规服务，上门看病、慢病管理、康复护理、应急救助等专业性较强的服务无法提供。二是医护专业人才缺乏，目前社区卫生服务中心普遍缺乏全科医生和专业护理员，家庭医生配备不能满足实际需求。三是面向失能、半失能的护理型床位还偏少。

3.社会力量参与度还不高。一是社会组织参与社区居家养老服务的积极性还没有得到充分激发，市场主体力量还没有得到充分的挖掘与调配，社区居家养老服务的质量与成效考评、激励机制还不够健全。二是社区志愿者和社会工作者与服务对象、服务机构以及社区之间的关系松散，联动性不强，加上大多数都没有接受过专业技能系统培训，难以提供高层次的服务。

4.基本保障水平还不高。根据问卷调查统计，279名老年人主要收入为退休金(养老金)，其中每月不足3000元的有164名老人，占58.8%，超过5000元的仅15名老人，占5.4%，老年人购买社区居家养老服务的经济能力相对不强。

5.资金投入及建设力度还不大。虽然近年来区委、区政府重视社区居家养老事业发展，但资金投入与相关建设与强富美高新天宁建设还不够匹配。一是区级财政支持力度偏小，目前主要依托市级专项补助经费以及镇（街道）级少量经费开展社区居家养老服务。二是服务中心（站）硬、软件建设不够完善，虽然社区居家养老服务中心（站）实现了全覆盖，但城、乡标准化率仅达77.6%和48.8%，加上没有足够的运营经费支撑，部分社区居家养老服务中心（站）出现空壳现象，作用没有得到应有的发挥。另外社区居家养老服务信息平台建设相对薄弱，难以实现老年人需求和养老服务资源的无缝对接。

三、提高社区居家养老服务供给水平之必要性

社区居家养老服务是适合中国国情、民情的社会化养老服务的主要方式，社区居家养老服务作为和谐社区公共服务体系的一个重要组成方面，它的发展不仅关系到老年人的切身幸福，也直接影响到和谐社区的建设乃至和谐社会的构建。进一步提高社区居家养老服务供给水平，是今后一个时期，尤其是“十四五”期间我区养老服务发展的重中之重，对于推动天宁高质量发展走在前列具有重要意义。

1.是落实国家、省、市进一步推进养老服务发展意见的必然要求。国家、省、市分别下发的《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）《关于进一步推进养老服务高质量发展的实施意见》（苏政发〔2019〕85号）《市政府办公室关于进一步推进社区居家养老服务发展的实施意见》（常政办发〔2019〕88号），均对社区居家养老服务高质量发展所涉及的“互联网+养老”行动、社区医养结合、关爱服务体系建设、适老化改造等供给服务提出明确要求。

2.是满足老年人社区居家养老需求的不二选择。目前社区居家养老服务主要提供的是助洁、助餐、理发等基本生活照料服务，其远远不能满足老年人的实际需求，他们亟需深层次的医疗康复保健、精神文化慰籍方面的多元化的养老服务项目。

3.是巩固省养老服务社会化示范区成果的有效途径。全区60岁以上户籍老年人口12.4万人，占总人口的26.3%，其中80岁以上高龄老年人1.84万，人口老龄化、老年人口高龄化和老年家庭空巢化是当前凸现的三大特征。目前，全区虽然已有24家养老机构，4649张机构床位，且护理型养老床位占62%，但由于家庭经济负担问题导致老年人对机构养老服务的需求意向不强烈，亟需通过提高社区居家养老服务供给水平，不断完善全区养老服务体系，大力发展社区居家养老，以弥补机构养老模式的不足，破解日趋突出的养老服务难题，巩固省养老服务社会化示范区成果。

4.是促进我区养老服务业发展的有力举措。加快老年人生活照料、康复护理、文体活动和精神慰藉等服务的供给，将推动就业岗位的增加、就业机会的增多、就业渠道的扩大，催生我区养老服务产业的进一步延伸、发展与壮大。

四、提高社区居家养老服务供给水平之着力点

全区上下要在科学、合理确定社区居家养老服务对象的基础上，通过抓好以下五个着力点来补齐服务供给短板，全面提高社区居家养老服务供给水平，

1.高标准配置硬件设施。一是要高起点建设区级老年服务中心。依托养老服务集聚区，精心规划并建设面向全区老年人的综合性服务中心。二是要高标准配建社区居家养老服务中心（站）。严格执行《常州市养老服务设施空间布局规划》，将社区居家养老服务设施建设纳入城乡社区配套用房建设范围，并进行高标准建设。其中对无养老服务设施或现有设施未达到标准的居住小区，通过购置、置换、租赁等方式予以保障；新建居住小区，按每百户不少于20至30平方米配套建设服务用房。三是要高速度推进适老住区改造。总结推广茶山街道老小区适老化改造经验。通过政府补贴、产业引导和业主众筹等方式，推动老旧住宅小区电梯加装、老年人家庭生活与卫生等设施的适老化改造。三是要高密度建设日间照料中心。根据调查，大多数80岁以上老人以及半失能老人期盼社区能提供膳食供应、个人照顾、保健康复等日间托养服务。建议我区全力引导社会力量参与日间照料中心建设与服务，通过规模化、连锁化、品牌化地运营扩大服务覆盖面、提升日间照料服务质量。

2.全力推进医养结合。问卷调查显示，生活照料与医疗保健服务结合是老年人一体化需求的集中体现。社区居家养老服务应依据“最需要的内容”和“最需要的人”的这一前置条件，将生活照料作为基础、医疗服务作为建设重点，纵深推进社区“医养结合”。一是要切实完善居家老年人与社区卫生服务机构在社区居家护理、家庭病床服务、疾病预防、医疗咨询和医疗转诊等方面的有效衔接机制。重点做实家庭医生签约服务工作，深化家庭病床扩面工作，激励基层医疗机构通过家庭医生签约服务的形式，提供高质量的健康养老照护服务。二是要完善医疗照护支撑体系，建议向上呼吁适当扩大医疗保险结算范围，根据《市政府办公室关于开展长期护理保险试点的实施意见》（常政办发〔2018〕116号）要求，积极借鉴武进区2019年的先行试点经验，加快实施长期照护险制度，并建立长期照护项目内涵、服务标准以及质量评价规范和机制，满足我区广大失能老人最迫切的需求。

3.全面优化队伍供给。一是要建立专兼职管理队伍。区、镇（街道）、村（社区）社区居家养老服务三级中心（站）要逐步配齐配强专兼职管理人员。二是要建立专业服务队伍。从培养、使用、激励等环节入手，培养造就一支数量适度、结构合理、素质优良的服务专业队伍。整合挖掘养老机构、社会养老服务组织的人才资源，逐步解决社区居家养老服务人力不足问题。三是要建立医护专业人才队伍。发挥江苏省常州技师学院和常州卫生高等职业技术学校等高职院校的专业力量，加强医疗护理人才的定向培养。四是要建立志愿者队伍。加大对社区志愿者及老年人家庭成员的免费培训，普及老年人生活照料、医疗护理、精神文化、心理指导、法律援助、临终关怀、急救急助等各个领域知识，有效保障社区居家养老照护服务的人才供给。 

4.重视非正式照顾支持。家庭是老年人自身照顾能力实现以及接受照顾的最直接来源。要通过强化家庭层面的非正式照顾的支持（非正式照顾是由家庭成员、朋友或者邻居等提供照顾的一种养老服务方式，其主要包括生活护理、疾病护理、经济支持、精神和情感支持）缓解当前社区居家养老服务的供给压力。一是要正确引导老年人对“老化”的认识，合理看待社会角色的转变，形成积极的生活方式。二是要适当加强对老年人主观能动性的支撑，延续老年人的自我潜能发挥，维持社会关系和社会融入。三是要为老年人自我需求满足提供平台建设。如依托活动室、健身设施等硬件和老年教育、健康咨询等活动提供交流、学习互动平台，最大可能促进自我以及互助服务的实现。四是要引导家庭、老年人购买意外保险，提高老年人及家庭抗意外伤害风险能力。

5.大力引导社会资本参与。要全面落实《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）、民政部等部门《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》（民发〔2017〕25号）《市政府关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》（常政发〔2018〕109号）等文件政策，加大养老服务放管服改革，采取税收优惠、财政补助、产业扶持等政策引导、激励社会资本参与社区居家养老服务，大力引进或培育“九如城”这类品牌化、专业化、连锁化养老服务产业集团或组织，为老年人提供康复护理、医疗保健、文化教育、体育健身、心理慰藉、紧急呼叫、安全援助等全方位的社区居家养老服务。

五、提高社区居家养老服务供给水平之保障

要加强调查研究，在分析总结的基础上，顶层设计推进社区居家养老服务的专项政策与措施，切实保障社区居家养老服务供给水平不断提高，全力推动社区居家养老服务健康、快速、可持续发展。

1.明晰各自责任。要建立党委政府、社会市场、家庭老年人“三位一体”责任体系。一是各级党委、政府要强化领导与主导责任，发挥政策制定、业务指导、建立平台、监督管理等职能作用，注重将社区居家养老服务融入乡村振兴、精准扶贫、社会治理、产业发展等工作之中。科学划分保障对象、补助对象和自费对象，合理设定各年龄段服务对象的基本保障项目和自选拓展项目。二是社会市场要强化资源配置责任，顺应银龄产业迅猛发展大势，积极提供专业化、规模化、高质量的服务。三是家庭与老年人要强化主体责任，发挥家庭养老基础作用，重视居家适老设施改造，增加服务购买，不断提高自我服务、自我管理的意识和能力。

2.加大资金投入。全区各级要加大对社区居家养老服务的资金投入，确保社区居家养老服务资金占养老服务总资金的比例不少于50%。扩大购买社区居家养老服务补贴范围，对失能老人、低保户、孤寡独居、高龄，特别是失独老人给予进一步的资金倾斜。加大家庭医生签约服务经费补助，努力提高签约服务质量。积极鼓励社会资金、慈善捐赠支持社区居家养老服务，形成多元化的投入机制。

3.强化全要素监管。一是要加强服务对象监管。利用第三方专业机构对全区老年人的健康状况、家庭情况、收入情况和需求情况进行调查评估，建立全区老年人数据评估系统（库），并实行动态管理。其中要精准把握高龄、空巢、独居老年人的服务需求，以便为社区居家养老重点服务对象提供菜单化、个性化、精准化的服务。二是要加强服务行业监管。创设条件建立区养老协会，健全行业准入、投诉受理、第三方评估机制，促使各类社区居家养老服务机构规范高效运行。三是要加强管理主体考评。增加镇（街道）社区居家养老服务建设目标考核分值，定期对目标任务落实情况进行督查与考评。

4.实施智慧养老。要积极落实工信部、民政部、卫计委制定的《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年）》。引导老年人使用“岚正魔方”“天猫精灵魔盒”“小米盒子”等人工智能交互技术产品，满足在线课堂、语音点播、智控家居等需求。加快社区居家养老服务公共信息平台建设，增强老年人关爱地图、家政服务和助餐配餐等社区居家养老服务的接入受理、服务管理、评估监督等功能。大力发展智慧养老服务新业态，推动移动互联网、云计算、物联网、大数据与社区居家养老服务业的结合，以信息化手段链接服务需求和供给，全面提升服务便捷化、智能化水平。