监督法对人大常委会实施财政预算审查监督作了专门规定，同时也明确了人大常委会为预算监督的执法主体。如何在监督法要求之下，依法开展财政预算审查监督工作，对于加强和改进人大常委会监督工作，更好地发挥财政预算的职能作用，有着重要的意义。本文试对当前财政预算审查监督工作存在的问题，以及落实监督法要求需解决的的问题、具体方法作一思考。

一、财政预算审查监督工作 现状分析

财政是“钱袋子”，人大财政监督权俗称“钱袋监督权”。但就目前的财政预算审查监督而言，尚停留在程序性监督上，预算监督的权威性、严肃性明显不足，主要表现在：

一是审查和批准财政预算流于形式化。预算编制是预算管理过程的重要环节，也是预算审查监督的重要基础。根据预算法规定，政府财政部门应当在人代会举行前一个月，将预算草案的主要内容及其他有关材料提交人大常委会进行初步审查。但由于政府财政部门一般在当年财政年度即将结束的同时才着手预算编制工作，因此提交人大常委会初审基本是一句空话。由于缺乏常委会初审的过程，人代会上代表审查的材料也仅仅只有财政预算报告，而不是预算草案本身，而且报告中的预算安排是分大类、按功能罗列的收支总数，即使是大会的财政预算审查委员会也只能是“雾里看花”看个大约、看个大概，这就使得人大代表根本无法对各具体的财政收支计划及其执行情况，以及财政收支背后的政府行为，进行深入的审议和监督。因此不可能从根本上起到审查、监督作用，事实上就成为形式上的监督。

二是批准财政预算调整走于程序化。由于政府工作受许多不确定因素影响，对专项资金也缺乏细致的项目工作计划，因此在财政预算执行中随意性较大，频繁进行调整，不断追加预算，使人大批准的预算权威性、严肃性大打折扣，预算的约束力软化。而人大常委会可以依法对正常年度的预算进行调整，使有的政府干部认为，年度预算调整通过是没问题的，导致“部门申请、领导批条、追加预算”等隐性分配或二次分配，造成调整数额巨大，而人大常委会对此的约束力不强，基本上是“政府报多少，批多少”，使这一监督成为程序化的监督。

三是财政预算审查监督浮于表面化。地方人大常委会按照宪法和有关法律的规定，开展财政预算审查监督工作，但实际上的预算监督难以真正到位。其中原因是多方面的，有监督主体初审力量相对薄弱，难以对财政预算的执行和调整情况进行经常性监督、深度监督；有监督客体对接受监督的认识不足，提供的财政预算报告内容不细、透明度不高等客观原因，使人大常委会面对庞大的分类数字，既无法“预”，也无法算，导致看不懂，审不透，预算审查难以深入，更谈不上对财政预算资金如何使用、如何发挥作用进行审查，使财政预算审查监督工作浮于表面。

二、财政预算审查监督工作的实施之策

监督法实施前，由于法制的不完备，缺乏监督的法律依据、法律的监督手段，造成了上述现象的存在，实际上已和社会主义民主政治建设的要求不相适应。监督法的分布实施，使人大常委会对财政预算监督工作进入了法制化、规范化、程序化的一个新起点，为人大抓住“钱袋子”奠定了基础。如何应对监督法的要求，切实履行人大常委会审查监督财政预算的职责，根据对预算监督的现状分析，我们认为，应解决三个方面的问题：

（一）思想意识方面：按监督法要求，更新预算监督理念

监督法对财政预算审查监督的要求，主要体现在：一是监督职责。水域对审查和批准决算，听取和审议预算执行情况报告，听取和审议审计工作报告等事项的程序和内容都做出了更加详尽的规定，使人大对财政预算审查监督的职责更具体和明确，操作性更强。二是监督范围。监督法在已有法律规定的监督范围基础上，把预算超收收入、部门预算、重点支出及对上级补助资金和转移支付情况等列入监督范围，监督涉及的面更为广泛，更符合监督工作实际。三是监督程序。监督法在预算法基础上对财政预算的监督内容和程序要求更加严格。明确规定，要严格控制不同预算科目之间的资金调整，预算安排的农业、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，都应当报人大常委会审查和批准，使财政预算监督在程序和形式上更加严格。四是监督重点。监督法规定了人大常委会审查预决算草案和预算执行情况报告，突出应当重点审查的内容，使人大财政预算审查监督的针对性更强，效果将更加明显。五是监督责任。人大常委会作为监督法的执法主体，监督法赋予了人大常委会财政预算审查监督等各项权力，也就意味着人大及其常委会必须履行法定职责，承担监督责任，切实维护财政预算的严肃性和法律权威。对预算执行中发现的问题，应督促政府及时改进并追究违反财经法律、法规有关人员的相应责任。

从上述五个方面看监督法对财政预算审查监督的要求，意味着人大常委会必须树立财政预算监督的合法性审查与合理性审查并重的新理念，把预算审查监督工作引入“法治”轨道。只有树立预算监督的法制观念，才能建立人大常委会预算监督的法律权威，真正实现预算监督从程序性向实质性的转变。

（二）开展监督方面：按监督法要求，把握预算监督的形式与实质

根据监督法第二章第十二条和第三章规定，人大常委会在开展预算监督时，应对政府及其财政职能部门从形式和实质两个方面进行要求。预算监督的形式，就是财政预、决算报告以及报告的内容，送交报告的时间、程序；预算监督的实质，就是对政府财政预算方面的经济和其他有关管理活动进行审查监督。

1、预算草案方面。形式要件的审查重点是财政预算报告草案和一般预算收支总表，分级（预算级次）表、分部门表和基金预算收支表及编制的依据、方法、收支安排说明等有关资料。预算报告草案应包括本年度指标执行情况及影响原因，新一年指标及编制的指导思想、基本原则、法律依据、收入增长的落实点，实现目标的主要措施等。实质内容的审查重点是：（1）预算收支与当年经济增长比例是否适度，财力具体来源可靠情况；（2）预算支出总量分级、分类情况是否分别与财力可能，政府责权划分、事业发展及法律政策规定相适应；（3）预算执行措施的可行性与可靠性情况。

2、预算执行方面审查监督的重点是：（1）落实人代会关于预算决议和人大常委会关于决算及其他预算工作审议意见的情况；（2）在规定时间内批复各单位预算情况；（3）依法组织收入，依法理财情况，预算支出管理，按照批准的年度预算拨付预算资金情况；（4）执行中的变更、调整、追加和科目间资金划转情况；（5）上级预算补助，专项资金补助支付，结转资金使用和预备费动用情况；（6）预算执行中发生的其他重大事项。

3、预算调整和预算变更草案方面。应着重审查预算收支总额增减变动情况、预算安排的农业、教育、科技、卫生、社会保障有关科目预算资金调整情况、类级预算支出科目资金增减情况、类级预算科目之间发生增减变化情况等。

4、决算草案方面。应着重审查决算草案是否按照人代会批准预算的科目编制，按预算数、调整数或变更数以及实际执行数分别列出；重点支出完成及收效情况，超收部分的收入来源和使用情况，类级科目超收超支，减收减支的原因；决算结果的真实、合法、效益情况。

（三）工作机制方面：按监督法要求，建立预算监督的联衡机制

按照目前区级人大常委会工作机构、人员设置的情况，区人大常委会要全面落实监督法要求，真正发挥财政预算审查的监督作用，必须发挥与审计“强强联合”的作用，建立预算监督的联衡机制，将人大监督与审计监督有效结合起来，加大监督力度，提高人大预算监督的实效性，这是人大常委会加强预算监督的重要途径。人大常委会依据监督法，要求审计机关进行同级审，既包含监督审计工作的含义，同时也是借助审计机关专业审查的力量因此审计机关形成的同级审计报告也是人大常委会监督财政预算执行和其他财政收支情况的主要依据，使人大常委会对决算的监督更有力度。因此，人大常委会应充分发挥审计作用、利用审计结果，采用多种形式，增强联衡监督的成效：

一是向社会公开。根据监督法的规定，县级以上地方人民政府每年向本级人大常委会报告本年度上一阶段本级预算执行情况。人大常委会可以充分利用审计结果，全面掌握政府预算资金的收支、管理、分配、使用以及决算的形成、政府资金流向等情况，在保护好被审计项目的国家机密和补审计单位的商业秘密的同时，健全审计结果的公开制度，从而让公众知情，便于人大代表开展审查和监督。

二是重点审查。人大常委会主要对预算收支平衡情况、重点项目支出和资金到位情况、部门预算的建立和执行情况、向下级财政转移支付以及本级人大批准预算的决议的执行情况等重点内容，可以要求审计部门进行重点审计，或开展专项审计、延伸审计，实施全程跟踪监督等措施，增强预算监督的针对性。

三是落实责任。审计机关的审计结果所揭示问题的重要性和详细程度，是其他监督机构无可比拟的。因此，地方人大常委会要充分运用审议意见等监督形式，督促“一府两院”对审计查出的问题，认真分析原因，落实责任，切实加以整改。必要时，要求被监督单位在常委会上汇报整改情况，不采纳的要说明理由，提高预算监督的实际效果。

三、财政预算审查监督工作的具体方法

财政预算审查监督是一项法律性、业务性都很强的工作，法律上要求人大常委会对其实施全过程监督，具体方法上应求积极、求奏效，我们认为，具体实施预算监督的关键就是抓好财政预算审查监督的三个环节：

1、提前介入，抓好预算编制初审环节。做好年度预算编制初审工作，是加强预算审查监督的基础。财经工委要提前介入财政预算草案的编制，在政府“定盘子”前，就深入到财政有关部门，及时了解政府在制定预算收支计划过程中的主要情况和部门预算安排的意见建议；督促财政部门编写详尽的预算草案报告，细化预算收支总表，并按规定时间提交。在调查分析的基础上，写出具有实质内容、针对性强的调查报告，供人大常委会审议时参考。

2、多种渠道，抓好预算执行监督环节。年度预算执行情况，是预算审查监督的重点。一是加强调研检查进行有效监督。常委会应至少每年两次安排听取政府财政预算执行情况的报告，会前认真调研，综合分析经济部门报送的经济运行情况和分析材料，全面了解半年和年度财政预算执行情况，及时提出针对性的意见和建议。二是借助“智囊”进行有效监督。可以聘请部分财经方面的专家和技术人才，组建专家小组，作为财经工委开展工作的助手，不定期地听取他们的建议意见，借助“智囊”的智慧，为加强预算监督提供可靠依据。三是加强对重点热点的有效监督。围绕经济工作重点和群众关心的热点问题，有计划、有重点地开展检查活动，有效监督财政预算的正确执行。

3、关注重点，抓好预算执行结果监督环节。关注两个重点，一是年度预算调整监督。下半年，根据预算执行情况，适时监督政府财政部门做好预算调整，提高预算透明度，严格预算约束。二是财政决算的审查监督。在人大常委会审查批准财政决算前，与审计部门确定财政决算审计内容，明确重点，督促审计部门完成对预算执行情况的审计，并就审计中的有关情况交换意见，及时掌握财政决算审计信息，对年度预算执行情况做到心中有数，为人大常委会审查批准财政决算提供依据。

（红梅街道人大工委）