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对做好提名推荐县、乡人大代表候选人工作的思考
发布日期:2019-09-09 浏览次数:  字号:〖
 

常州市天宁区人大常委会课题组

人大代表是人民代表大会的主体,也是人大工作的活力源泉。县、乡两级人民代表大会换届选举的直接目的是选举产生新一届人大代表,这项工作关系到巩固党的执政基础,坚持和完善人民代表大会制度,推进我国基层民主政治建设,促进经济社会持续健康发展。《选举法》和《江苏省各级人民代表大会选举实施细则》对县、乡两级人民代表大会换届选举的程序作出了详细规定,从我国的选举实践来看,代表候选人的提名推荐和协商确定无疑是核心环节,他往往决定了最后的选举结果,直接关系到能否选出结构合理、政治素质高、履职意愿能力强的人大代表,进一步影响人民代表大会制度优越性和人大代表主体作用的发挥,也是选民民主权利的重要体现。从以往换届选举中代表候选人提名推荐工作来看,还存在一些问题和不足,值得我们反思和改善。

一、现状与问题

(一)代表的职业结构仍不尽合理,缺乏广泛的代表性

人大代表是广大人民群众的代言人,选民中基层一线的工人、农民、知识分子和普通职员无疑占有绝大多数,从逻辑上来讲,各级人大代表中一线工人、农民、知识分子应占有一定的比例,《选举法》和《江苏省选举实施细则》也明确规定,各级人大代表应当由各方面的人员构成,具有广泛的代表性,并应当有适当数量的基层代表,特别是工人、农民和知识分子代表。通过近些年来各级党委、人大的共同努力,代表结构已经有了一定程度的改善,但决心不大、力度不够、步伐不快,结构问题依然存在。从我区的情况来看,目前我区十五届人大代表实有230名,其中真正意义上的工人、农民、知识分子以及普通职员只有12名,占5.2%,显然这个占比是很低的,与《选举法》和《江苏省选举实施细则》的有关规定明显不符。我区十五届人大代表主要由三类人员构成:领导干部、村委(社区)负责人和企业负责人,结构失衡问题显而易见。

(二)代表的知识结构极不合理,整体素质有待提升

目前人大代表群体没有形成合理、科学、涵盖面较广的知识互补型结构,特别是地方各级人大代表中,大多为领导干部、企业老板、村委和社区干部及方方面面的“代表人物”,很多人没有一定的专业知识和专业技能。而熟悉人大及其常委会动作方法,深谙法律法规,善于监督的专家型人才尤为匮乏。近年来,一些地方党委也注重提高人大代表的学历层次,但有学历并不等于有专业特长,集体高学历也不等于知识结构科学合理,不等于履职水平就高。当前地方人大代表中缺乏熟悉法律而且有丰富执法经验的人才,缺乏懂财政金融知识而且具有丰富的经济管理工作经验的人才,缺乏精通城市规划与建设、社会管理理论而且有丰富实践经验的人才的现象十分突出。如果人大代表的文化素质不高,缺乏某个领域的专业知识,其社会认知能力、判断水平等会受到影响,必然导致人大监督工作成为无本之木、无源之水,外行监督内行,其监督实效不言而喻。有的代表对法律赋予自己的职权与义务都搞不明白,存在怕得罪人的思想;有的代表由于知识积累不够,口头表达能力差,没有相应的文字综合能力,调查研究的方法也知之不多,提的议案和建议主题不明确,逻辑不清晰,文句不通,错别字频现,审议发言时,无的放矢、空洞无物、笼而统之,不知所云。更有甚者,一届代表当下来,议案没一份、建议没一个,发言没一次。

(三)提名推荐候选人重组织轻选民

人大代表直接选举中最能体现民主价值的因素主要是两点:一是选民的自由提名权;二是一人一票制的投票选举权。《选举法》明确规定了代表候选人的提名推荐途径为两条:一是各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人;二是选民十人以上联名可以推荐代表候选人。而且从立法本义来讲,这两条途径具有同等的法律效力,推荐的代表候选人也具有平等的法律地位。但从实际工作来看,主要存在两个问题:一是对选民的联名推荐权宣传不够。在以往的换届选举过程中,我们不敢也不愿意对选民的联名推荐权进行大张旗鼓的、理直气壮的宣传,而是采取蜻蜓点水、犹抱琵琶半遮面的态度,导致大部分选民根本不了解自己的这项民主权利,更不清楚联名推荐候选人的途径和方法。二是选民的提名推荐权没有得到充分的尊重和保障。除了宣传发动不到位之外,各级党组织都是按照应选代表名额进行满额提名,这虽然不违反《选举法》的有关规定,也没有直接剥夺选民的提名推荐权,但问题的关键在于我们在实际操作中,在潜意识里有意无意地将组织提名推荐的候选人作为理所当然的正式候选人,而把选民自发联名推荐的候选人异化为“陪太子读书”的角色,想方设法以各种理由“协商”掉,使其很难进入正式候选人名单,更别说当选了,造成了事实上的组织提名候选人和选民推荐候选人的不平等。久而久之,使选民产生“提了也白提”的感觉,参选热情受到极大损害,对选举的不满情绪逐渐累积。

(四)协商确定正式候选人程序不规范,公信力不高

当所提代表候选人的人数超过应选代表名额一倍时,协商确定正式候选人对最终选举结果起着至关重要的作用,组织很关心,选民很关注,社会很关切。《选举法》和《江苏省选举实施细则》都明确规定了协商确定正式代表候选人环节的两个步骤,第一步是以选民小组为单位组织选民进行反复讨论、协商;第二步是由选区选举工作小组召集选民小组组长和选民小组推荐的选民代表征求意见,并根据较多数选民的意见,确定正式代表候选人名单。由于《选举法》等法律法规对协商的具体形式、方法,参加协商会的人数,较多数选民的意见如何确定等没有作出更详细的规定,造成各选区在操作上不规范、不统一。个别选区没有经过协商就根据组织意图确定正式候选人,有的选民小组长既没有组织选民进行认真讨论、协商,也没有逐个征求意见,就直接参加协商会,致使协商会的民意基础大打折扣;有的选区带着预定人选召开协商会,随意简化程序,没有充分反映选民意愿,协商变成了形式大于内容的走过场,有协商之名,无协商之实,概括起来讲就是用政党提名代替选民推荐,用组织决定代替协商确定,用领导意图代替选民意愿。

二、原因探析

(一)对人大和人大代表作用的认识不到位

人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是中国特色社会主义道路的有机组成部分,县、乡人大是我国的基层国家权力机关,在国家治理体系和治理能力现代化进程中,在推动经济社会持续健康发展中起着非常重要的作用。十八届三中全会与四中全会指出,要坚持和完善人民代表大会制度,推动人民代表大会制度与时俱进,全面推进依法治国。习近平总书记在《庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》中指出,各级人大及其常委会担负起宪法法律赋予的监督职责,维护国家法制统一、尊严、权威,加强对“一府两院”执法、司法工作的监督,确保法律法规得到有效实施。2015年6月,中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》,充分说明了党中央对人大工作和基层人大建设的高度重视。但在实际工作中,地方各级党委和领导干部对人大的地位和作用的认识还存在一些误区,往往认为人大在整个工作格局中是配角,人大工作是二线工作,人大干部是二线干部,人大无非就是开开会、发发言、举举手、投投票,监督实效的好坏无关紧要,只要别给党委、政府“添乱”就行;抓经济工作雷厉风行,不遗余力,有目标有奖励;抓人大工作消极应付,松松垮垮,无标准考核,反映出一些领导干部政绩观的偏差。

人大代表是国家权力机关的组成人员,是国家主人的代表,是人民利益和意志的代言人,是人民行使国家权力的承担者。人大代表的作用,归根结底就是紧紧围绕人民代表大会的整体职权,充分依法行使代表职权,充分把人民的意志转化为国家意志,充分把国家意志转化为全体人民的行动,这也对人大代表的政治素质、文化素质、履职素质等提出了明确的要求。选举人大代表,一定要看其资格、素质、履职能力和责任意识是否达到人民群众的期望和要求,看其是否真的代表了人民,是否真为人民鼓与呼。由于我们对人大代表主体作用的认识不到位,导致推选人大代表的标准发生偏差,往往只注重候选人的政治素质,认为只要政治上没有大的问题,其他都是次要的,甚至以“听不听话”为推荐候选人的重要标准。虽然近年来各级党委和人大持续改善代表的职业结构,但对代表的文化素质和专业背景、履职意愿和能力仍然关注不够,代表的整体素质提升缓慢。县乡人大的主要职责就是监督,随着依法治国的持续推进和人大工作的改革发展,对监督的实效提出了越来越高的要求,过去那种粗放的、浮浅的监督已不能适应形势发展的新趋势,必须以精准的、定向的、专业的监督取而代之,而目前人大代表队伍的现状显然无法适应这个要求。

(二)对推进民主政治建设的认识不到位

党的十八大和十八届三中、四中全会明确提出,要在党的领导下,积极稳妥地推进政治体制改革,不断改革和完善党和国家的领导制度,理顺党委决策与人大决定、党管干部与人大依法任免、党规与国法之间的关系,使党委与国家权力机关各司其职,充分发挥职能作用,协调一致地开展工作。由此可见,深化政治体制改革和推进民主政治建设是“四个全面”战略布局的题中之义,是全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求。社会主义协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是深化政治体制改革的重要内容。党的十八大报告首次提出并系统论述了社会主义协商民主制度,中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》首次对新形势下开展人大协商民主提出明确要求,可以说是指导人大开展协商民主的纲领性文件,为人大制度和人大工作的完善发展赋予了新内涵、开辟了新领域。长期以来,各级领导干部对深化政治体制改革和推进民主政治建设的认识严重滞后,思想僵化,观念陈旧,谈经济工作滔滔不绝、思路清晰,谈民主政治则显得心虚气短、畏首畏尾,认为民主政治太敏感,不好把握,容易踩红线、犯错误,还是保守点稳妥,全无抓经济工作的开拓创新精神。反映在提名推荐代表候选人工作上,表现为重组织推荐轻选民提名,用有色眼镜看待选民联名提名的候选人,总怀疑其抱有不良政治动机和目的,会给党委、政府带来麻烦,还是组织推荐的人选可靠。有的出于顺利完成选举任务等各方面考虑,热衷于推荐领导干部和村、社区干部,更有甚者,将人大代表作为一种政治福利进行分配,致使个别道德品行不端的人当选人大代表,群众意见较大,给选举工作造成负面影响。

(三)法律法规和制度建设不到位

当今世界正处于大变革大调整时期,国情、党情、社情、选情都继续发生深刻变化,政治自身发展也面临许多新情况,需要进一步完善和发展,而人民代表大会制度建设也是一个动态、渐进的过程,也是在解放思想、不断开拓前进和坚持继承创新相统一的基础上进行的。同时,县乡人大代表直选制度的实现形式、工作程序、如何提升代表素质等方面还有待进一步完善。县、乡人大代表换届选举具有很强的政治性、法律性和群众性,要依法选举产生结构科学合理、综合素质好,组织认可,群众信赖,富有广泛性和代表性的新一届县、乡人大代表,是件很不容易的事,不仅需要各级党委和人大干部具有正确的指导思想及科学理念,还需要健全的法律法规和制度体系作为支撑和依据。实践证明,法律法规内容越具体,越不容易被曲解,执行起来就比较顺利。2015年,全国人大常委会对《选举法》、《地方组织法》、《代表法》进行了部分修改,今年省人大常委会也对《江苏省选举实施细则》进行了修正,使之更加完善。但从实际工作来看,《选举法》等法律法规仍不能完全适应新形势、新情况的变化及基层实际,表现为:一是对代表候选人只作了选举权和被选举权的基本要求,但在实践过程中,代表候选人主要由组织推荐产生,除几个一票否决外,推荐要求还不够明确、具体,特别是品质德行和履职能力方面考察不充分。二是对基层代表,特别是工人、农民和知识分子代表应占比例没有作出量化规定,且对工人、农民、知识分子如何界定身份没有拿出具体标准,导致各地在实际操作中无统一依据,各行其是,打“擦边球”现象突出。三是对代表的文化素质没有作出明确规定和要求,使得一些文化程度较低的候选人当选为代表,影响了代表素质的提升和知识结构的优化。四是对如何保证选民联名提名候选人与组织推荐候选人的同等法律地位没有制定刚性约束措施,致使在选举实践中选民联名提名的候选人处于明显弱势地位,很难最终当选为代表,极大地损害了选举的公正性和公信力。五是对代表候选人的介绍过于简单,仅有书面简历,即使组织候选人与选民见面,也是往往流于形式,收效甚微,选民对候选人了解甚少,缺乏互动,甚至有的候选人选举前没有与选民见面,选民的知情权和参与权未得到充分保障。

三、建议与对策

(一)破旧思维、立新理念

各级领导干部要坚决摒弃对人大工作和人大代表的陈旧认识,牢固确立以下四个理念:一是一切权力属于人民的理念。我国《宪法》明确规定“一切权力属于人民”,一切国家机关和各级领导干部的权力都是人民给予的,并非神授天赋。二是尊重代表主体作用的理念。人民行使当家作主权利的形式就是依法选举产生人大代表,由人大代表代行管理国家事务的权利,人大代表是人民派往国家权力机关,代表人民行使民主权利的使者。三是有序扩大公民政治参与的理念。在党的领导下,扩大公民有序政治参与,是发展社会主义民主政治的重要内容,是保障人民当家作主民主权利的内在要求,是人大工作接受人民监督的有效途径,有利于巩固党的执政基础。四是自觉接受人大监督的理念。人大及其常委会的监督权是宪法法律赋予人大的基本职能,人大监督不是与党委政府“争权”、“分权”,而是围绕党的中心工作,助推“一府两院”正确行使行政权和司法权,推进国家治理体系和治理能力的现代化。

(二)协调推进代表职业和知识结构的优化

一是要在相关法律法规或换届选举工作文件中明确规定工人、农民和知识分子应占的比例,作出量化规定。二是要对如何界定工人、农民和知识分子身份制定具体、清晰的标准和依据,便于对照操作,防止打“擦边球”现象。三是要进一步减少代表中领导干部的人数,尤其要压缩村、社区干部在人大代表中的比例,否则增加基层一线代表的要求将成为一句空话。四是要坚持问题导向,从县、乡人大监督工作的重点领域和代表队伍的现状出发,有意识、有目的地推荐一些具备相关知识水平和专业背景的人作为候选人,持续改善代表知识结构。五是要正确处理代表职业结构和知识结构及其其他结构的关系,注重代表的综合素质。要避免因片面强调职业结构而将文化水平高、政治素质好、履职能力强的人选“平衡”掉。在尊重选民意愿和实现组织意图的基础上,不但要增加真正一线工人、农民代表,保证规定的妇女和非党代表,还要注意代表的文化水平、政治素质、道德修养、专业知识、履职能力、年龄状况等方面的结构,统筹考虑各种结构关系,确保代表结构的最优化。六是要扩大选人视野。在选举前,选举委员会要安排工作人员按照代表当选意向条件深入调查摸底,广泛听取群众的意见建议,及时了解和掌握群众公认、政治素质好、能热心为民办事、社会活动能力强的人员信息,及时建立拟推荐代表候选人的信息库,保证候选人提名的针对性和有效性。

(三)组织推荐与选民提名并行并重

一是要扩大人大常委会在推荐连任代表候选人时话语权。各级党委在酝酿连任代表人选时,要切时尊重并充分考虑人大常委会党组的推荐意见,因为在日常工作中,人大常委会与代表的联系和接触最密切,对其履职等情况最了解,理应在推荐连任代表人选时最有发言权。二是要尽快建立代表履职档案,对代表参加各类人大会议、提出议案建议、联系选民、参加调研视察、审议发言等情况进行详细记录,作为推荐连任代表人选时的重要依据,改变以往凭印象选人的状况。三是要严格按程序办事。人大代表的提名推荐不能随意简化程序,要严格按照《选举法》和《代表法》规定的办法程序进行,要注重代表结构、条件和素质,体现广泛性、代表性和优秀性。要坚持民主集中制原则,认真贯彻落实党委(党组)集体讨论决定的要求,不能个别领导直接说了算,杜绝个人意见代替组织决定。四是要充分发动选民提名。候选人提名要充分尊重选民意愿,鼓励引导选民按规定多提名符合条件的初步候选人,选民提名的候选人越多,在酝酿、协商确定正式候选人时就有更大的选择余地,有利于使那些优秀的候选人当选为代表。五是要探索组织缺额提名的可行性。应逐步改变以往各级党组织满额提名的做法,留出一定的名额由选民提名并最终当选为代表,这有利于提升代表素质、优化代表结构,有利于提高选举公信力,有利于人民代表大会制度的完善和发展。

(四)加强协商民主,提高协商质量

一是要对选民小组讨论、协商的程序和方式作出规范,在人员相对集中的片区应召开选民会议,对代表候选人进行讨论提名推荐,同时要对选民小组的规模及选民小组长的产生方法作出明确规定,杜绝选民小组长由选区指定的现象。二是要对选民小组长和选民代表参加的协商会的程序作出规定,应对协商过程及结果做好详细记录,建立可核查的台帐资料;选民小组长应把协商确定正式候选人的情况带回去,向选民通报,并征求意见。对代表候选人从推荐、协商到正式确定,要充分发扬民主,反复协商,体现选民意志,不能少数人或几个干部说了算,不能以工作人员的意向取代选民意愿。三是要改进代表候选人介绍方式。要不断探索创新,努力扩大介绍代表候选人的途径,切实增加选民对代表候选人的知晓率。对连任代表应由选举委员会作出推荐说明,人大常委会复核后提出建议名单。对代表候选人要对照相关要求提出详细的推荐理由,并在选举前的公示和介绍中,加注推荐理由,为选民投票提供选择依据,充分保障选民的知情权、参与权、表达权和监督权。

                                                                                                                                                                                                                

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