天宁区人大常委会课题组

重大事项决定权，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，充分行使好这一职权，是将党对国家重大事务的主张经过法定程序变成国家意志的重要途径，是人民当家作主、管理国家事务的集中体现。如何在新形势下，正确认识、积极谋划、科学规范、充分行使好重大事项决定权是地方人大面临的一个重要课题，也是推进人民代表大会制度与时俱进的一个重要方面。本课题通过对天宁区行使重大事项决定权的实践分析，进一步探讨有效行使重大事项决定权的途径和对策。

一、 天宁区人大及其常委会行使重大事项决定权实践

近年来，天宁区人大及其常委会积极探索实践重大事项决定权的行使，努力发挥这一法定权力的作用，取得了一定成效和经验。

一是精心选题。紧紧围绕党委的中心工作和人民群众普遍关注的热点、难点问题，精心选取议题，适时作出决定、决议，及时将党委的决策部署转变为全体人民的共同意志。区人大及其常委会始终围绕区委的决策部署，根据不同时期的重点、要点和人民群众关注的热点、难点，选取了行政区划调整、经济运行、基础教育、生态建设、食品安全、政府预决算、养老服务事业等涉及全区经济发展和民生改善等方面的重大问题，开展调研、讨论、审议，并作出相应的决定、决议，较好地促进了区委决策部署的贯彻落实，推动了全区经济平稳、健康、较好的发展，维护了人民群众的根本利益。

二是深入调研。区人大常委会高度重视调研和审议环节的工作，通过发挥常委会组成人员和人大代表的力量，深入调研，广集民智。实行常委会组成人员全程参与调研制度，推行各镇、街道人大代表分组调研、邀请人大代表参与常委会调研并列席常委会会议、定期开展主任接待日活动等措施，广泛征求各方意见建议，力求重大事项调研和审议环节的广、深、透、准。

三是加强沟通。重视处理好人大和党委政府的关系，对拟确定的重大事项议题，及时向党委汇报，在区委认同的前提下，与政府沟通对接，形成共识和解决问题的合力，然后进入人大法定程序。对属于“一府两院”职权范围内的事项，区人大不进行干预，积极支持其行使职权，做到既不“失职”，也不“越权”，保证重大事项决定权的有效行使。

四是跟踪监督。督促“一府两院”将人大及其常委会的决定决议执行到位，是人大及其常委会重大事项决定权真正有效行使的关键所在。区人大常委会高度重视对决定、决议执行的后续监督工作，充分运用专项审议报告、专题询问、组织视察等多种监督手段，对重大事项的落实情况进行全程跟踪监督，提高实效。

二、 人大及其常委会行使重大事项决定权存在的问题

虽然人大及其常委会在行使重大事项决定权方面取得了一定的成就，但也不可避免地遇到不少困惑或难题，影响了人大及其常委会重大事项决定权的完全落实。

   （一）重大事项界定困难。宪法和地方组织法对地方人大及其常委会行使重大事项决定权作出了规定，但这个规定涉及面较宽，较为笼统和原则，对于人大及其常委会来说，在实际操作中很难去界定和把握。而且，重大事项是一个动态的概念，具有很强的区域性和阶段性，全国、省、市、区级的重大事项会不同，这个地区与那个地区的重大事项会不同，即使是同个地方的不同时期的重大事项也会有所不同，这就给各地带来了具体界定的难题。虽然我区常天政规【2013】1号文件作了明确规定，但涉及具体认定仍有一定难度，针对性有待进一步提高。

（二）调研论证深度不够。重大事项事关一个地区根本性、全局性的大事，需要深入调研与充分论证。然而，从人大及其常委会的实践看，还存在前期调研形式重于内容，对重大事项的深入调研不够的现象。这主要有两个方面的原因：一是政府对一些重大事项没有深入细致地进行充分调查研究、广泛征求人民群众的意见，也没有专业性的可行性论证环节，就提请人大及其常委会审议和决定；二是人大及其常委会自身尚未建立起有效的调查论证机制，相关专业人员也相对匮乏，难以在决定实施前对重大事项相关问题实施有效的调研论证。由于决定前调研论证不够充分，常委会组成人员对即将交付表决的重大事项的相关情况掌握不详，审议往往难以深入，还存在表决时走程序现象。

（三）跟踪监督仍需加强。目前，人大及其常委会普遍对重大事项本身关注较多，决定前热情较高，但对决定通过后实施情况的跟踪督办关注不够，推动决议决定落实的举措也不够有力，后续跟踪监督还不够到位。这其中有主观方面的原因，也有客观方面的原因。就主观而言，人大还不同程度地存在“重决定，轻监督”现象；客观上，我国现行法律对“一府两院”不执行或不认真执行人大决议决定的问题如何追究责任没有作出规定，即使人大想采取刚性监督手段也缺乏宪法和法律的支持。

三、完善重大事项决定权制度的思考

新形势、新情况对推进人大发展建设提出的新要求，结合我区人大工作实际，就如何进一步缩小重大事项决定权的制度设计和实际功效的落差，提出如下对策建议：

（一）正确认识和处理党委、人大、政府三者的关系。要正确认识和处理党委决策权与人大决定权之间的关系，也要正确认识和处理人大决定权与“一府两院”的行政权、司法权之间的关系。要以宪法和法律为依据，在党委、人大、政府之间科学合理地配置决策权力，建立党委、人大、政府协调机制，规范和完善“党委决策、人大决定、政府执行”的权力运行体系。党委要在完善依法决策机制的基础上，善于把重大决策部署的事项，按照法定程序提到人大及其常委会会议审议，经过法定程序，把党的意志转化为全体人民的共同意志，再交给政府执行。人大要坚持在党的领导下，善于围绕本地改革发展重大问题和群众关注的热点问题，积极行使重大事项决定权，依法作出决定决议。在行使职权过程中，要突破传统思维定势，既破除“无所作为”的观念导致决定权虚化和闲置，又要防止过分强调人大决定权而不顾实际什么都作决定；既要注重行使重大事项决定权，又要支持国家机关依法有序开展工作，促进依法行政和公正司法，提高效率。政府要落实重大决策出台前向本级人大报告的规定，建立健全具体的可操作工作机制。依法应由人大及其常委会讨论、决定的事项，及时提请人大及其常委会讨论决定。

（二）进一步细化重大事项的范围。

《中共中央转发<中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见>的通知》提出人大要把听取和审议“一府两院”工作报告、审查批准计划和预算作为行使重大事项决定权的重点。同时明确提出重大事项范围，包括加强民主法治建设的重大措施以及区域发展总体规划、城镇建设、重大民生工程、重大建设项目等。地方人大既要围绕党的中心任务来确定重大事项，着力反映本行政区域全局的、根本的、长远的问题，反映人民群众的共同利益和意志，反映改革、发展和稳定的要求；又要因地制宜，善于把具体事项放在本区域特定的环境中进行具体分析，加以考察和界定，确保作出的决议符合实际、切实可行。

具体分类可借鉴各地先进经验，将重大事项进行细化规定，具体分为三类。第一类是应当提请本级人大常委会讨论，由人大常委会作出决议、决定的8种事项，即贯彻执行宪法、法律、法规和上级人大及其常委会以及本级人民代表大会的决议、决定的重大措施；推进依法治国，加强社会主义民主与法制建设的重要决策；国民经济和社会发展计划中主要经济指标和重要工作目标的变更；本级财政预算的部分变更；本级财政决算；有关人口发展、环境和资源保护等涉及经济和社会可持续发展的重大决策；人民代表大会交由人大常委会讨论、决定的重大事项；法律、法规规定由人大常委会讨论、决定或者人大常委会履行职责需要讨论、决定的其他重大事项。第二类是应当向本级人大常委会报告，听取意见和建议；必要时，人大常委会可以作出决议、决定的14种事项，即国民经济和社会发展计划执行情况；预算执行情况；预算外资金的收支、管理情况；预算执行和其他财政收支的审计情况；经济体制改革的重大措施和产业结构的重大调整；基本养老保险、失业保险、基本医疗保险等社会保险基金和住房公积金等与人民群众利益密切相关的基金或者资金的收支、管理情况；教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展的重大决策；土地利用总体规划、城市总体规划和城市近期建设规划的执行情况；重要江河、湖泊、近岸海域的污染防治规划和生态环境保护规划的执行情况；历史文化名城、历史文化保护区、文物保护单位、风景名胜区和自然保护区的保护情况；国民经济和社会发展中涉及面广、投资巨大、影响深远的重大建设项目的决策和建设情况；重大自然灾害和社会反映强烈的重大事件以及给国家、集体财产和公民生命财产造成严重损失的重大事件、事故及其处理情况；人大常委会任命的人员重大违法、违纪行为的查处情况；法律、法规规定应当向人大常委会报告或者人大常委会认为需要报告的其他重大事项。其中重大建设项目的数额标准可联合财政局、发改局等相关部门制定，每年年初出台，整年实施。第三类规定的是应当报本级人大常委会备案的3种事项，即行政区域的调整方案和行政区域名称变更、政府驻地的迁移；人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并方案；同外国地方政府建立友好关系。

（三）夯实前期调研论证和后期监督。
    前期调研论证是确保重大事项决定科学性的重要前提。要紧紧围绕将要交付表决的重大事项，提前深入基层、深入实际开展专题调研，全面了解情况，及时掌握材料，为准确科学决策提供可靠依据。要坚持充分论证和科学论证，积极发挥常委会组成人员和人大代表中专业人士的作用，广泛听取专家、学者的意见，适时建立决定咨询机构，确保重大事项决定始终符合经济社会发展规律、符合区域发展实际。

人大及其常委会作出的决定代表人民的意志，要对重大事项实施情况及时开展跟踪督查，通过综合运用人大各种有效的监督手段，定期组织常委会组成人员或人大代表通过检查、视察、调研、审议、满意度测评等形式，确保决定的有效落实。在督查过程中，对执行或办理不力的单位或责任人员予进行约谈和责令限期整改，对决定落实中私自变更、隐瞒的现象要启动追责制度，以维护重大事项决定权的权威性和严肃性。适当时候，也可以按照法律规定启动询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等相关程序，强化刚性监督，提升重大事项决定权的行使实效。

（四）严格规范行使程序。有效行使重大事项决定权，应当制定科学、严格的重大事项决定权的行使程序，以保证重大事项一旦进入法定程序，就能够高效运转，并最终落实到位。在实践中要着重把握好提出审查、调查研究、请示汇报、讨论审议、表决通过、公布实施、监督反馈这七个环节的规范。如在提出审查环节，要加强对提出主体和提出时间的审查，人大常委会主任会议、 “一府两院”以及符合法定人数的人大常委会组成人员联名、人大代表联名，都可以作为议案主体。除了一些非常紧急的事项可以临时动议外，一般应于人大常委会会议举行一个月前提出，以便为人大常委会调研论证和审议留下充足的时间；在调查研究环节，可以建立完善重大事项听证制度，充分运用协商民主方式，增强社会公众对公共决策参与的广度和深度，广泛听取代表、专家、社会各界人员的意见和建议，提升重大事项的科学性；在讨论审议环节，对一些争议较大的重大事项，可以引入辩论机制，充分交换不同意见，最终达成共识；在决定表决环节，规范表决形式，推行逐项表决、电子表决或投票表决，保证表决的真实性和民主性。

（五）加强常委会自身建设。人大及其常委会是行使重大事项决定权的主体，其人员的素质如何，直接关系到决定权能否正确、有效行使。一要加强学习。要认真学习政治、经济、法律、科技知识和与人大行使职权相关的业务知识，努力提高其法律意识和政策水平，保证在决定大事中所思所想符合法律法规和党的路线、方针、政策。二要加强队伍建设。要进一步优化组成人员知识、能力和年龄结构，尽量选派年富力强，精通法律、经济等各个方面的专门人才充实人大的各级领导岗位，适当增加常委会组成人员中专职人员的比例，不断提高决策者的素质；健全常委会办事机构，配齐配强工作人员，努力建设一支政治合格、业务精湛、作风优良的人大工作队伍，为人大及其常委会行使好法定职权提供组织保证。三要加强作风建设。要密切联系代表和人民群众，多抽出时间下基层开展深入的调查研究，使形成的决议决定具有较强的可行性。

课题组负责人：陆东明

课题组成员：高建国  高陵霞  奚建华

沈  默  陈  洁