20世纪90年代，西方政治学界兴起一股讨论协商民主制度的热潮，并将协商民主制度作为解决西方民主政治困境的良方。中国的协商民主制度则起源很早，甚至有个别学者认为尧舜时期我国就存在协商民主制度。那个时期的协商民主与现代意义上的协商民主或许并不是指同一种制度，但中国近现代政治生活中确实存在协商民主，重庆谈判时或更早，国共两党就存在党际协商的事实。1949年，中国人民政治协商会议的召开，将协商民主制度中的人民政协以法律形式确定下来。

一、协商民主制度的内涵及特征

在西方学界，约瑟夫·毕塞特首次使用“协商民主”这个概念，后经科恩、罗尔斯及哈贝马斯等多位学者将这一概念，从不同的角度进行了论述。[1]他们将“协商民主”概括为三种学说：一类是决策说。[2]决策说认为决策是通过参与者自由讨论后达成的，不仅反映了参与者的重要意见，也是充分考虑各方意见后所做出的重要判断。第二类是民主团体或政治形式说。[3]科恩将协商民主理解为一种受其成员协商所支配的社团。第三类是民主治理形式说。[4]综上三种协商民主理论，其实都认为协商民主就是不同的利益主体之间，通过自由平等的讨论，实现共识。

在中国近现代史上，协商民主制度作为一种民主形式，可以追溯到重庆谈判之前，1944年国共两党首开党与党之间协商的先河，1945年国共两党《双十协定》的签订促成了“旧政协”的召开，从此，“政治协商”作为一种民主形式被确立在中国政党政治的关系史上。1949年新政协的召开，将政治协商制度以制度的形式固定下来，由此，政治协商制度成为了我国社会主义政治制度框架和政治系统构造中特有的一种协商民主形式。

纵观中西方对协商民主制度的理解，我们可以将协商民主制度的特征概括如下：

第一，参与方地位的平等性。协商民主首先强调的是协商，既然是协商，各参与方无论实力大小、人员多寡，其地位必定是平等的。只有参与方地位一律平等，能够自由表达自己的意见，协商民主才能称得上是民主的一种形式。

第二，协商内容的公共性。协商民主制度所要解决的是关系国计民生的公共事务，因此，协商的内容必须是公共事务，私人之间的事物不属于协商民主的协商内容。

第三，协商形式的公开性及制度性。协商民主协商的是关系国家经济社会发展的政策制度及执行问题，其协商形式必须公开，同时，应通过法律等形式将协商民主制度化，只有这样才能更好地发挥其作用，更容易得到民众的支持和认可。

第四，协商过程的监督性。协商民主无论是作为社团形式，还是作为治理形式出现在国家政治领域中，其所协商的问题都涉及多个利益集团的利益。要保证协商结果的公正性和合理合法性，协商过程和协商结果必须接受监督。在协商民主中，不仅赋予了协商成员参与协商的权利，也要求协商成员对权力机关及其他机关进行监督的责任。

二、我国政治协商民主制度建设的不足及原因

协商民主制度在我国政治生活中发挥了极其重要的作用，对推动中国经济社会的发展，维护社会的稳定和民族团结起了不可替代的作用。但是，在实践中，协商民主制度建设也仍然存在一些不足，主要表现在：

首先，协商主体的协商意识不够强烈。协商主体的协商意识不强主要体现在部分党委、政府与人民政协的互动上。政府就事关国家和地方发展的重要决策作出之前和执行过程中，进行政治协商是协商民主制度建设的重要原则，但在实践中很多地方政府缺少这个协商意识，很少能够主动邀请协商主体对相关问题进行协商。政协中的部分成员，也缺乏提出协商议题的积极性，不主动参与政府的决策过程，更不要说是围绕议题进行专项的调研了。

其次，协商过程不够透明、公开，协商程序不够公平。在协商民主制度建设中，协商过程的公开透明及程序的公正公平显得极为重要。只有公开协商的过程，明确规定协商的程序，才能强化民众对协商制度的信赖，对协商结果的认可，调动他们自己参与协商的积极性和主动性。然而，在现实中部分地方协商过程不透明、不公开、协商程序不公平的的现象非常严重。协商过程不透明容易滋生腐败，导致出现暗箱操作的现象，也会降低民众对协商结果的认可度，影响协商民主制度的建设和发展。

再次，协商民主制度不规范。虽然在宪法和《中国人民政治协商会议组织法》等法律法规中对协商民主制度作了一些原则性规范，但是这些规定不够全面和具体，太过原则性，现实中不易操作。就协商的内容而言，现有的协商制度只是笼统地规定协商的内容为国家、地方大政方针和重要事务，但是哪些事项属于国家和地方的大政方针却并不明确。就协商的形式和程序而言，现有制度对在什么情况下应该采取什么样的协商方式，应该由谁邀请协商主体进行协商，协商主体之间的关系和作用及责任的承担方式等问题也都没有明确的规定。

最后，缺乏对协商结果进行监督评价的机制。权利和义务是相互对称的，享有权利就应该承担义务，协商主体应该对协商的结果负责。协商民主制度建设中应当建立对协商结果进行监督评价的机制，对协商中存在的问题及相关责任人进行反馈和追究责任，对监督主体进行明确。但是，在现实中并不存在全国统一的监督评价机制，即使个别地方出台过相关规定也比较笼统，对监督的主体及评价标准等内容基本上没有进行规定。

造成协商民主在制度存在问题的原因是多方面的，概括地讲，主要包括以下几个方面的原因：第一是思想方面的原因。部分协商民主的参与主体对协商的重视度不够，个别政府相关部门认为协商作用不大，协商只是走形式，而非政府部门的协商主体则认为政协是二线，如果自己主动要求协商，怕被相关部门误会为“争权”，这导致很多协商主体都不积极。第二是体制方面的原因。中国的政协委员大部分都不是专职的，他们平常有自己的工作，没有足够的时间进行实地调研和深入群众了解情况，平常也只是在开大会的时候才会相聚在一起，而会期往往又比较短，加上每个人的文化程度、出生背景等方面的差异，导致他们不可能主动提出什么协商的议题，对政府部门提出的议案也不能进行深入的探讨，影响了协商的质量。第三是制度设置本身存在的问题。当前，我国正处于全面深化体制改革的关键时期，对相关的制度设置在不断完善之中，对协商民主制度建设需要一个过程。

三、完善政治协商制度建设的思路

党的十八大报告中明确提出要健全社会主义协商民主制度，并指出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推动协商民主广泛、多层、制度化发展”。[5]十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，要推进协商民主广泛多层次发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。[6]社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，因此，加强社会主义协商民主制度具有重要的现实意义。

（一）   强化协商意识

1、树立对协商民主的信念。一方面要强化对协商民主制度理论知识的学习。只有明确了协商民主制度的概念、特征、价值，才能对这种制度产生信念。理论来源于实践，又用于指导实践，理论是实践的先导，没有理论上的自觉，就不会有行动上的自觉。要加强对协商参与主体对有关协商民主制度知识的宣传与培训。把协商民主制度的重要性及协商程序等知识列入公务员培训及政协委员专项学习的教学计划中。

2.将协商民主理论融于实际工作中。再好的理论如果不能融入到实践工作中，都只是空谈，实践是检验真理的唯一标准。要树立对协商民主制度的内心认可，实践中可以通过正反两方面的案例来检验，协商民主制度是否具有推动政府决策科学化、民主化的功能，是否是国家政治民主化过程中的重要形式，从而使民众达对该制度产生信赖。

3.提高协商主体的自身素质。协商主体会因为自身背景及文化程度的差异，对协商议题会有不同的看法，不过这也正是协商民主的意义所在，如果大家的意见总是一致的，那又何必要进行协商呢。但是，如果协商主体自身没有能力提出议案，或者对别人提出的议案根本理解不了，对协商程序也没有一个正确的认识，那么协商民主可能就只是一个形式，根本起不到协商民主的作用。因此，协商主体要不断提高自身素质，加强对相关知识的学习，特别是对协商民主理论知识的学习。

（二）细化协商制度规范

1.细化协商的实体制度。协商的实体制度包括了协商主体的产生、协商的具体实施、协商的内容等，虽然国家对协商民主制度作了一些原则性规定，但是“徒善不足以为政，徒法不足以自行”。对于协商民主制度的具体执行，应根据一定的标准，划分一定的范围，将原则性的制度进一步细化，以便于操作执行。

2．细化协商制度的程序规范。实体制度和程序制度相互联系相互促进，明确的程序规范有利于实体规范的实施。协商民主制度的程序规范包括了全国统一的协商程序制度，也包括地方自己制定的程序制度。中央制定的全国统一适用的协商制度，最好能够出台专门的实施意见，特别是对协商人员的产生程序更应该有明确的标准和程序，以保证制度的公平性和公正性。在此基础上，地方也可以结合当地的实际情况制定自己的实施细则。

（三）构建完整的协商制度体系

1.完善制度的构建。完善的制度设置对制度的执行及执行效果具有重要的作用，因此，制度的构建必须尽可能的完善。协商民主制度经过前人的不断努力，正在逐渐完善。但是，任何一种制度都不是一成不变的，都会随着时空的变化而变化，协商民主制度也不例外，需要根据环境和实际发展情况不断地完善。例如监督评价机制，协商民主制度建立初期，并没有对该机制进行设置，随着社会经济的发展和价值的多元化发展，监督评价机制在协商民主制度的发展中显得极为必要。

2.强化制度的实施力度。协商民主制度在实施过程中，应注意以下几个方面的问题：一是强化协商过程的透明化。协商过程的透明有利于协商结果的公平及对民众利益的平等保护。这种透明应该涵盖了协商的全过程，除涉及国家秘密的议题之外，协商的结果也应该向社会公布。二是拓展民众参与协商的渠道。参与国家及地方事务的管理是法律赋予公民的权利，政府及相关部门在政策制定和执行过程中，可以通过各种形式强化公众的参与力度，提高政策制定及执行的科学性。也可以通过听证会等形式拓展公众的参与渠道，让尽可能多的民众参与到政策协商中来，避免因沟通不畅导致民众对政策的误解。政协委员在协商民主中起着重要的作用，他们也可以发挥自己超然于政府的地位，充当政府与民众的桥梁作用。三是强化协商的反馈作用。协商结束后，应该对协商结果进行相应的反馈，根据反馈对决策再进行完善。

3.营造良好的制度落实环境。制度的落实需要营造一个良好的环境，好的环境不仅包括了协商主体自身对协商民主理论的掌握，也包括了普通民众对该制度的认可。获得民众认可的最好办法是将协商民主理论与实际结合起来，为民众解决现实中的问题，让民众在该制度的实施过程中得到实惠。同时，也可以充分利用电视、网络等媒介，对涉及经济社会发展的议案及涉及民众切身利益的事件，进行大力宣传，在全国形成一种良好的制度氛围。

4.强化监督。阳光是最好的防腐剂，协商民主制度作为政治民主的重要形式，必须要强化监督。强化对协商制度的监督首先需要明确监督的主体，监督主体可以是协商制度内部专门组建的机构，也可以让其他机关、媒体等对协商民主制度的制定和执行过程进行监督。其次需要明确监督的内容及方式，监督的内容应该涵盖协商的全过程，监督形式可以多种多样，但都必须在制度设置中给予明确。再次，监督的时期应该包括事前监督、事中监督、事后监督三个阶段，特别是事后监督。监督主体应该对达成协商结论的议案进行跟踪，监督落实情况形成反馈，对在协商过程中或者在落实过程中存在的问题进行调查，对相关的责任人员依据法律、协商制度的规定进行处罚。总之，强化对协商民主制度的监督，对反腐倡廉净化政治环境和完善协商民主制度都具有极为重要的意义。